II SA/Gd 105/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 27 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Gminy z 30 lipca 2018 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z 3 lutego 2015 r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz Gminy, ostateczną decyzją z 3 lutego 2015 r., na wniosek K. W. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem na działce nr [..] położonego w P. Ostatecznym postanowieniem z 30 czerwca 2015 r. organ I instancji dokonał sprostowania ww. decyzji w ten sposób, że "na stronie 1 w pkt. 5a zamiast: działka jest objęta ochroną konserwatorską dziedzictwa kulturowego" wpisano: "działka jest objęta ochroną konserwatorską dziedzictwa kulturowego - nie dotyczy". Następnie, działając na wniosek K. W. (inwestora), decyzją z 8 maja 2015 r., Burmistrz Gminy orzekł o zmianie ww. decyzji w ten sposób, że: na stronie 1 w pkt. 3a tiret 5 zamiast wysokość budynku do 9 m, wpisano: wysokość budynku do 10 m od naturalnych warstwic terenu, w analizie na stronie 2 w pkt 5.2a tiret 5 zamiast wysokość budynku do 9 m wpisano wysokość budynku do 10 m od naturalnych warstwic terenu". Wobec złożenia przez R. D. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie Burmistrz Gminy postanowieniem z 25 czerwca 2018 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tego organu z 3 lutego 2015 r. W dniu 30 lipca 2018 r. Burmistrz Gminy wydał decyzje odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 3 lutego 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomiędzy terenem inwestycji a nieruchomością R. D. znajduje się pas gruntu o szerokości 2 m, brak zatem bezpośredniego sąsiedztwa. Podkreślono także, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości wnioskodawcy. Projektowany budynek odsunięty jest 6 m od granicy działki i 11,5 m od budynku należącego do R. D. Wobec braku negatywnego oddziaływania organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z 3 lutego 2015 r. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium po przytoczeniu przepisów regulujących postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania wskazało na przepis art. 28 k.p.a. odwołujący się do pojęcia strony postępowania. Następnie przenosząc poczynione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stanęło na stanowisku, że umknęło uwadze organu I instancji, że przy tak niewielkich odległościach, przy ustalonej decyzją Burmistrza Gminy z 3 lutego 2015r. wysokości zabudowy ("do 9m"), wysoce prawdopodobnym jest, iż planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na nieruchomość R. D. w sposób ograniczający mu sprawowania władztwa nad tą nieruchomością np. poprzez powodowanie emisji zanieczyszczeń, zapachów, poprzez inne uciążliwości wynikające z korzystania z nieruchomości. Wskazało Kolegium, że samo wszczęło postępowanie "nieważnościowe" w odniesieniu do decyzji Burmistrza Gminy z 3 lutego 2015r. (na wniosek R. D. Kolegium wszczęło także postępowanie "nieważnościowe" w odniesieniu do decyzji zmieniającej ową decyzję). W żadnym z tych postępowań Kolegium nie zakwestionowało statusu R. D. - statusu strony. Co więcej, decyzja SKO o sygn. akt [..] z 26 lipca 2017r. (kończącą postępowanie "nieważnościowe" w sprawie decyzji Burmistrza Gminy z 3 lutego 2015r.), została zweryfikowana w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, który wprawdzie uchylił ową decyzję Kolegium, ale nie zakwestionował statusu R. D., czyli statusu strony). Nie sposób także nie zauważyć, że Wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim "nieważnościowym" postępowaniu także nie zakwestionowali statusu R. D., czyli statusu strony. Wobec takiego stanu rzeczy - przez wzgląd na zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art.7 i art.77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego) oraz wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł R. D. domagając się uchylenia decyzji SKO z 27 grudnia 2018 r. W skardze podniósł, że do chwili obecnej jego wniosek o wznowienie postępowania z 22 czerwca 2016 r. nie został rozpatrzony, a Kolegium wydając zaskarżoną decyzję z nieznanych powodów nie dokonało oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie zarzuciło także organowi pierwszej instancji braków w dokonanych ustaleniach. Podniósł skarżący, że wniosek o wszczęcie postępowania wobec decyzji Zarządu Dróg Powiatowych uzgadniającej sposób skomunikowania działki nr [..] z drogą powiatową pozostał bez biegu. Decyzja zezwalająca na wykonanie zjazdu została wydana bez uzgodnienia z Regionalnym Konserwatorem Przyrody. Brak skomunikowania działki z drogą wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie, w której wznowienia postępowania domaga się skarżący, niewłaściwie ustalono krąg stron postępowania, wadliwie wyznaczono obszar analizowany, brak jest wiarygodnych danych o szerokości i wysokości elewacji frontowej, kącie nachylenia dachów, wysokości kalenicy, nieprawidłowo wyznaczono linię zabudowy, nie dokonano uzgodnień z Regionalnym Konserwatorem Przyrody. W ocenie skarżącego te uchybienia są wystarczające do uchylenia wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji z 3 lutego 2015 r.. Wskazał skarżący, że wykonanie przyłączy do wznoszonego budynku stanowi czyn zabroniony tym samym decyzja jest i była niewykonalna w dniu jej wydania. Końcowo podkreślił, że wydanie decyzji kasacyjnej narusza przepis art. 12 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na tle art. 64e p.p.s.a. za utrwalone już uznać należy stanowisko, zgodnie z którym sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (przykładowo wyrok NSA z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - LEX). Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., w którym wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (wyrok z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 – LEX). Mając powyższe na uwadze na wstępie podkreślenia wymaga to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek o wznowienie postępowania złożony przez autora wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu R. D. Skarżący domagał się uchylenia decyzji z 3 lutego 2015 r. ustalającej warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem na działce nr [..] położonej w P. Organ I instancji, Burmistrz Gminy odmówił uchylenia decyzji ostatecznej stojąc na stanowisku, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w zakończonym ostatecznie postępowaniu. Kolegium stanęło na odmiennym stanowisku, przyjęło bowiem, że skoro status strony został skarżącemu przyznany w postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji odnoszących się do tej inwestycji, a decyzje te podlegały kontroli sądu administracyjnego to za uzasadnione należy przyjąć, że w postępowaniu wznowieniowym status strony także skarżącemu należy przyznać. Wskazało przy tym Kolegium na potencjalne emisje zapachów czy zanieczyszczeń ze strony inwestycji, które winny spowodować "ustronnienie" skarżącego. Ze stanowiskiem Kolegium nie można się zgodzić. Po pierwsze nie istnieje instytucja automatyzmu polegająca na tym, że jeśli w postępowaniu nieważnościowym podmiot ma status strony to także ten status przyznać należy w postępowaniu wznowieniowym. Zwłaszcza, że oba tryby posiadają odmienne regulacje. Po drugie celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz zbadanie, czy zakwestionowana decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgłaszając zatem żądanie wszczęcia tego postępowania, strona zobowiązana jest nie tylko do podania, która z przesłanek wymienionych w tym przepisie, w jej ocenie, wystąpiła w danej sprawie, ale także do wskazania okoliczności przemawiających za wystąpieniem tej przesłanki. Okoliczności te nie mogą przy tym wyczerpywać znamion przesłanek do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych. Postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych cechuje bowiem swoista autonomia proceduralna w tym sensie, że jedna okoliczność nie powinna być kwalifikowana jako wyczerpująca przesłanki do uruchomienia dwu lub więcej trybów nadzwyczajnych |(patrz wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/16). Tym bardziej, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 562/18, podobnie WSA w Bydgoszczy w wyroku z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 405/18). W rozpoznawanej sprawie wznowione postępowanie administracyjne dotyczy etapu ustalenia wystąpienia podstawy wznowienia postępowania, czyli potwierdzenia, że zakończone ostateczną decyzją postępowanie administracyjne dotknięte było kwalifikowaną wadą, polegającą na pozbawieniu skarżącego udziału w postępowaniu. Tylko pozytywne ustalenie w tym względzie pozwala na przejście do kolejnej fazy wznowionego postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istota sporu między stronami dotyczy ustalenia, czy skarżącemu winien być przyznany przymiot strony w toczącym się wcześniej postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [..], w miejscowości P. Zgodnie z art. 149 § 2 przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Inaczej rzecz ujmując przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego. Oznacza to, że w omawianym aspekcie uwzględnieniu może podlegać tylko stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień wydania kwestionowanej decyzji, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1945, dalej jako; "u.p.z.p.") nie określała i nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt 2413/13; z 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 172/11, z 12 grudnia 2009 r., II OSK 1880/08, z 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt 2413/13 NSA podkreślał, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1224/13, publ. w CBOSA). Podkreślić należy, że interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, a więc trzeba, aby istniała konkretna norma prawna, która gwarantuje podmiotowi określone prawa, czy jest źródłem ograniczeń w związku z realizacją zamierzenia budowlanego. Same przepisy kodeksu cywilnego statuujące prawo własności (art. 140 i 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające do wyznaczenia obszaru oddziaływania. Zastosowanie art. 144 k.c. nie jest zależne od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami. Immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (tak: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 23, także Anna Sylwestrzak Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, publ. WK 2014). Istotnym jest natomiast dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, aby te immisje były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie kręgu stron postępowania. Dlatego w celu wykazania interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., prawo własności musi zostać powiązane z odrębną normą prawną przyznającą właścicielowi określone prawa, czy rodzącą obowiązki, w związku z planowaną zabudową sąsiedniego terenu. Nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, że budynek jednorodzinny generować może tego rodzaju immisje zapachowe, bądź zanieczyszczenia, aby na działce należącej do skarżącego mogły powstać jakiekolwiek ograniczenia w dysponowaniu nieruchomością. Zazwyczaj obszar oddziaływania przy inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego zamyka się w granicach zabudowanej nieruchomości. Powyższe oznacza, że argumentacja przywołana przez Kolegium w kontrolowanej decyzji kasacyjnej czyni zasadnym zarzut skarżącego o uchyleniu się przez organ odwoławczy od oceny zasadności wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego i prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie ziściły się w sprawie przesłanki statuowane przepisem art. 138 § 2 k.p.a.. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, w szczególności przy uwzględnieniu okoliczności, że organ I instancji dokonał wymaganej prawem oceny legitymacji strony wnoszącej o wznowienie postępowania.