II SA/Gd 105/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 16 grudnia 2024 r., znak sprawy 010070/680/9471126/2023 w przedmiocie świadczenia z programu "Dobry Start" uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 stycznia 2024 r., znak sprawy 010070/680/9471126/2023. Pani O. S. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 16 grudnia 2024 r. w przedmiocie świadczenia z programu "Dobry Start". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) decyzją z 31 stycznia 2024 r. odmówił Skarżącej prawa do świadczenia "Dobry Start" na dziecko, S. D. wskazując, że na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej ustalono, iż dziecko utraciło prawo do legalnego pobytu w Polsce w związku z zarejestrowaniem w systemie zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim UE. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 28 stycznia 2023 r. weszły w życie przepisy znowelizowanej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zgodnie z którymi nie przyznaje się ochrony czasowej tym obywatelom Ukrainy, którzy korzystają z ochrony czasowej na terenie innego, niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej przyznanej z powodu działań wojennych. W myśl ustawy obywatel Ukrainy, który podjął w innym państwie członkowskim UE zatrudnienie podlegające zgłoszeniu do ubezpieczeń społecznych, uzyska również prawo do legalnego pobytu, co dowodzi, że jest to również jego państwo zamieszkania. Prezes ZUS rozpoznając odwołanie Skarżącej, decyzją z 16 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości podzielając jego ustalenia faktyczne i prawne, wskazując ponadto, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy pomocowej, w przypadku gdy wjazd obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nastąpił przez granicę, na której nie jest prowadzona kontrola graniczna osób przekraczających tę granicę, Komendant Główny Straży Granicznej rejestruje pobyt obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na jego wniosek złożony w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Organ wyjaśnił też, że w równolegle prowadzonym postępowaniu z wniosku Skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że dziecko utraciło legalność pobytu w związku z wyjazdem z terytorium Polski w dniu 28 stycznia 2023 r. oraz zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie niezgodności z rejestru z jednostką Straży Granicznej. Dane dziecka w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej nie zostały poprawione na dzień wydania decyzji. Pani O. S. w skardze do Sądu na decyzję ZUS z 16 grudnia 2024 r. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że S. D. nie posiada statusu UKR, podczas gdy z powiadomienia o numerze PESEL wynika, że taki status posiada. W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że 17 marca 2022 r. wraz z S. D. przyjechała do Polski, gdzie zaproponowano im wyjazd na Litwę. Z propozycji tej skorzystała i na Litwie się zarejestrowała, jednak już po dwóch dniach Skarżąca z S. D. wyjechała z Litwy do Polski, ponieważ, jak wskazała, oszukano ją w kwestii mieszkania i nie miała gdzie mieszkać, a w Polsce znajoma zaprosiła ją z dziećmi do siebie. Skarżąca wyjaśniła, że przed wyjazdem z Litwy zawiadomiła tamtejsze organy o wyjeździe i została poinformowana, że decyzja o ochronie zostanie wydana za miesiąc, a jeśli nie zostanie odebrana, nie będzie ona ważna i "będziemy mogli jechać, gdzie chcemy", co też zrobili i do Polski wjechali 24 marca 2022 r., a 1 kwietnia 2022 r. otrzymali numer PESEL. W dniu 15 września 2022 r. Skarżąca z dziećmi pojechała do Rumunii odwiedzić najstarszą córkę, do Polski wrócili 7 października 2022 r. Dzieci od tego czasu nie opuszczały Polski. Skarżąca wskazała dalej, że po tym, jak w maju 2023 r. nie otrzymała pieniędzy z ZUS, skontaktowała się z organem, który poinformował ją, że musi czekać. Napisała też, jak wskazała, "do granicy", dostarczyła zaświadczenia ze szkoły, w której uczą się dzieci i przywrócono im status UKR, a z Litwy otrzymała pismo, że nie udzielono im statusu uchodźcy. ZUS wznowił wypłatę pieniędzy w czerwcu 2024 r. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wyjaśniając, że na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej ustalono, że dziecko utraciło prawo do legalnego pobytu w Polsce w związku z zarejestrowaniem się w systemie zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim UE. Zarejestrowanie w systemie zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim UE oznacza, że obywatel Ukrainy podjął w innym państwie członkowskim UE zatrudnienie podlegające zgłoszeniu do ubezpieczeń społecznych, a to oznacza, że w tym państwie uzyskał również prawo do legalnego pobytu, co dowodzi, że jest to również jego państwo zamieszkania. Zgodnie natomiast z art. 3 ust 1. ustawy pomocowej w przypadku, gdy wjazd obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nastąpił przez granicę, na której nie jest prowadzona kontrola graniczna osób przekraczających tę granicę, Komendant Główny Straży Granicznej rejestruje pobyt obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na jego wniosek złożony w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz organ właściwy w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są obowiązani do weryfikacji dalszego prawa do świadczenia na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej i z rejestru PESEL. Organ wyjaśnił też, że w związku z wpływem skargi dokonał ponownego odczytu rejestru Straży Granicznej, z którego wynika, że Pani O. S. posiada legalny pobyt w Polsce w okresie od 17 marca 2022 r. do 30 września 2025 r., a S. D. w okresie od 17 marca 2022 r. do 28 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie orzeka o przyznaniu lub odmowie przyznania wnioskowanego świadczenie, a jedynie kontroluje prawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego przez organy administracji publicznej. W zależności od wyników takiej kontroli, Sąd uchyla decyzje organu administracji, stwierdza jej nieważność albo oddala skargę (art. 145 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Zasady przyznawania świadczenia "Dobry Start" uregulowane zostały w ustawie z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm. - dalej: "u.p.o.u.") oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021 r., poz. 1092 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.o.u., obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny w oparciu o art. 2 ust. 1, wskutek wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 oraz z 2023 r. poz. 497, 1394 i 1941). Przepis art. 8 pkt 24a lit. d ustawy o ewidencji ludności stanowi zaś, że w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzony jest status cudzoziemca oznaczony jako UKR – w przypadku osoby, której nadano numer PESEL na podstawie art. 4 u.p.o.u. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.o.u., jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 września 2025 r. Uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 (tj. legalnego pobytu) pozbawia obywatela Ukrainy wyjazd z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 30 dni (przed nowelizacją, w momencie wydania decyzji I instancji był to okres 1 miesiąca) (art. 11 ust. 2 u.p.o.u.). Rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 prowadzi Komendant Główny Straży Granicznej w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej (art. 3 ust. 3 u.p.o.u.). Korzystanie przez obywatela Ukrainy z ochrony czasowej na terenie innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej przyznanej z powodu działań wojennych prowadzonych na terytorium Ukrainy pozbawia go uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 (art. 11 ust. 4 u.p.o.u.). Na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 u.p.o.u., obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczenia "Dobry Start", o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 187a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jeżeli zamieszkuje z dzieckiem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz jeżeli dziecko, na które ubiega się o świadczenie dobry start lub otrzymuje świadczenie dobry start uczy się w szkole, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 187a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, należącej do polskiego systemu oświaty. Stosownie do art. 26 ust. 3a cyt. ustawy, Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 2-4, oraz dofinansowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, oraz za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, organowi właściwemu w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie bezpodstawnie ograniczył postępowanie dowodowe wyłącznie do sprawdzenia danych z rejestru prowadzonego przez Straż Graniczną. Przyznanie świadczenia "Dobry Start" ustawodawca uzależnił od legalności pobytu, a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Podzielić należy pogląd, że Prezes ZUS ograniczając postępowanie dowodowe do dokumentów z rejestru, a w konsekwencji odmawiając prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie legalności pobytu dopuścił się naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaniechał bowiem wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i to w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 września 2024 r., I OSK 2263/23). To bowiem na organie przyznającym świadczenie "Dobry Start" spoczywa obowiązek oceny istnienia przesłanek przyznania świadczenia, w tym przesłanki określonej w art. 26 ust. 1 pkt 3 u.p.o.u. w zw. z art. 2 ust. 1 tej ustawy. Legalność pobytu obywatela Ukrainy wynika z mocy ww. ustawy, a nie z czynności organu administracji polegającej np. na wpisie do stosowanego rejestru. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Ponadto zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei, w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W takich przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co od zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 28). Omawiany przepis i wynikający z niego obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX, 2019). Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że organy nie tylko nie podjęły próby wyjaśnienia wszelkich okoliczności pozwalających na ocenę legalności pobytu na terytorium RP uprawniającego Skarżącą do otrzymania świadczenia "Dobry Start", ale także nie umożliwiły Skarżącej przedstawienia wniosków i dowodów mogących w jej ocenie legalność pobytu potwierdzać. Na etapie postępowania przed organem pierwszej nie odniesiono się do przedłożonego powiadomienia o nadaniu numeru PESEL, na etapie postępowania drugoinstancyjnego nie odniesiono się zaś do twierdzeń odwołania. Organy administracji nie wyjaśniły na jakiej podstawie stwierdziły, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 11. ust. 4 u.p.o.u. (ochrona tymczasowa w innym państwie) i nie podjęły próby weryfikacji tej okoliczności. Biorąc pod uwagę listę dokumentów załączonych przez Skarżącą do skargi (świadectwa szkolne, kopie paszportów, zaświadczenia z rejestru PESEL, zaświadczenie ze szkół, pismo z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Republiki Litewskiej, korespondencja ze Straży Granicznej) uznać należy, że w niniejszej sprawie szczególnie istotne było umożliwienie Skarżącej przedłożenia tych dokumentów na etapie postpowania przed organem administracji. Dokumenty te oraz ewentualne dodatkowe ustalenia organu administracji pozwoliłyby dopiero organowi na ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). W tej sprawie oznacza to, że organy administracji ponownie rozpoznające sprawę zobowiązane są do oceny m.in. legalności pobytu Skarżącej oraz S. D. na terenie RP w kontekście uprawnienia do otrzymania świadczenie "Dobry Start". Ocena ta jednakże musi zostać poprzedzona zgromadzeniem przez organy wszechstronnego materiału dowodowego oraz umożliwieniem przedstawienia Skarżącej dowodów, w sytuacji gdyby o tego zależało wydanie pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym trzeba, że organy administracji – skoro dysponują już dokumentami załączonymi przez Skarżącą do skargi, zobowiązane są z urzędu poddać ocenie ich wartość dowodową, a w razie powstałych niejasności, podjąć czynności niezbędne do ich wyjaśnienia. Organy zobowiązane są również do zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności możliwości składania wniosków dowodowych i dowodów. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje bowiem organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7-8, poz. 131). Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek Prezesa ZUS, któremu nie sprzeciwiła się Skarżąca. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).