II SA/Gd 1050/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia 22 stycznia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta z dnia 19 lipca 2001 r. nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w piśmie z dnia 27 sierpnia 2001 r. Przewodniczący Zarządu Miasta zwrócił się do o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 19 lipca 2001 r., dotyczącej przekształcenia użytkowania wieczystego przysługującego B. S. w prawo własności. W uzasadnieniu tegoż pisma wskazano, że decyzja, o stwierdzenie nieważności której wniesiono dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak wskazało Kolegium, z zebranego materiału dowodowego wynika, że po rozpoznaniu wniosku z dnia 29 grudnia 2000 r. złożonego przez R. i B. S. , będących współużytkownikami działki nr [...] położonej w T. przy A. [...], organ pierwszej instancji przekształcił przysługujące im prawo w prawo własności. Wskazując na treść art. 1 ust. 5 ustawy z 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności organ podkreślił, że wniosek o przekształcenie muszą złożyć wszyscy współużytkownicy wieczyści. Zdaniem Kolegium ten przepis, pomimo że nie został wskazany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji, również stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Nadto, organ podał, że decyzja Przewodniczącego Zarządu Miasta w rażący sposób narusza art. 232 § 1 k.c., zgodnie z którym wyłącznie grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być obciążane prawem użytkowania wieczystego. Przepis ten wyklucza, zdaniem Kolegium, możliwość by grunt będący współwłasnością osób fizycznych i jednostki samorządu terytorialnego był obciążony prawem użytkowania wieczystego. Taką właśnie, niemożliwą sytuację kształtuje decyzja Przewodniczącego Zarządu Miasta. W tym stanie rzeczy, z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało stwierdzić nieważność tejże decyzji. Pismem z dnia 7 lutego 2003 r. B. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji z dnia 22 stycznia 2003 r. W uzasadnieniu wskazano, że unieważnienie decyzji oparto na podstawie prawnej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., mimo że nie wystąpiła ona w niniejszej sprawie. Zdaniem wnioskodawczyni należy zbadać, czy rozstrzygnięcie zapadło w sytuacji tożsamości przedmiotu i podmiotów sprawy, a także, czy zapadło w oparciu o tę samą podstawę prawną. W jej ocenie, decyzję oparto na nowych podstawach prawnych, tj. na uchwale Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 31 sierpnia 2000 r. nr XXIII/202/2000, której uzasadnienie nawiązuje do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (Dz. U. nr 28, poz. 352). Zdaniem wnioskodawczyni, skoro posiada ona udział w użytkowaniu wieczystym to służy jej uprawnienie do ubiegania się o przekształcenie tego prawa w prawo własności. Rozpatrując niniejszy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 23 czerwca 2003 r. nr [...] utrzymało w mocy swą decyzję z dnia 22 stycznia 2003 r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że jego decyzja z dnia 22 stycznia 2003 r. jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Wbrew twierdzeniom B. S., podstawa stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta nie był art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., lecz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to bowiem wprost ze wskazania w podstawie prawnej i uzasadnienia decyzji. Zdaniem Kolegium, przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. usytuowana jest wyżej niż przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zatem w sytuacji wystąpienia tej pierwszej – odpada konieczność badania, czy w sprawie występują także inne przesłanki. Nadto, Kolegium podkreśliło, iż wbrew treści art. 1 ust. 5 ustawy z 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, organ pierwszej instancji dokonał przekształcenia mimo braku wniosków wszystkich współuczestników wieczystych, czym rażąco naruszył wskazany przepis. Dodatkowo, naruszony został art. 232 § 1 k.c. zgodnie z którym wyłącznie grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być obciążane prawem użytkowania wieczystego. Przepis ten wyklucza, zdaniem Kolegium, możliwość by grunt będący współwłasnością osób fizycznych i jednostki samorządu terytorialnego był obciążony prawem użytkowania wieczystego. Taką właśnie, niemożliwą sytuację kształtuje decyzja Przewodniczącego Zarządu Miasta. Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium podkreśliło, że zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość taka wystąpi, gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Zdaniem Kolegium, pojęcie "tego samego stanu prawnego" dotyczy tożsamości podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów. Zatem, jeśli w zakresie podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów została zachowana tożsamość, to zmiana w zakresie uchwały Rady Miasta Tczewa nie ma żadnego znaczenia. Uchwała ta bowiem nie mogła w żaden sposób zmienić konstrukcji ustawowej i dotyczy spraw drugorzędnych. To sprawia, iż zdaniem Kolegium, decyzja z dnia 19 lipca 2001 r. dotyczyła sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, a więc - zachodzi również przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wywiodła B. S., domagając się zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podała, iż jej konstytucyjnym prawem jest indywidualne nabycie udziału we współużytkowaniu wieczystym na własność i nie powinno to być w żaden sposób uzależniane od decyzji o nabyciu przez inne osoby uprawnione tych samych praw. Zdaniem skarżącej, takie uzależnienie oznacza wymóg łącznego, kolektywnego działania, co kojarzy jej się z porządkiem totalitarnym minionego okresu. Nadto, prawo cywilne stoi na straży zasady wolnej woli skarżącej, a przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności leży w interesie dotychczasowego właściciela, gdyż cały obiekt finalnie będzie gospodarowany przez właścicieli wyodrębnionych na własność lokali mieszkalnych. Przekształcenie praw wszystkich użytkowników wieczystych we własność jest tylko kwestią czasu, a priorytetem winna być niezależność oświadczeń woli wszystkich tych osób w przedmiocie ich praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organ administracji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadził postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosował właściwe przepisy prawa procesowego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta z dnia 19 lipca 2001 r. nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazać w tym miejscu należy, że decyzją z dnia 23 listopada 1999 r. nr [...] Przewodniczący Zarządu Miasta odmówił B. S. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w T. w prawo własności. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zgodnie z ugruntowanym w tej mierze orzecznictwem i poglądami doktryny, chodzi w tym przepisie o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty i tylko w przypadku stwierdzenia tożsamości sprawy rozstrzygniętej po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Nie ulega wątpliwości, z powodów które przedstawiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że taka tożsamość sprawy zachodzi w niniejszym stanie faktycznym, bowiem jak to już wskazano powyżej – w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do skarżącej wydane zostały dwie decyzje tego samego organu – z dnia 23 listopada 1999 r. – ostateczna oraz z dnia 19 lipca 2001 r. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., która obligowała organ do stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta z dnia 19 lipca 2001 r. nr [...] w oparciu o tę właśnie podstawę prawną. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej wskazującej na jej prawo do indywidualnego i nieskrępowanego wolą innych osób regulowania swoich stosunków własnościowych wskazać należy w pierwszej kolejności, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest, jak to już podano powyżej, jedynie ocena prawidłowości pod względem formalnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Niniejszy zarzut zatem – nawet gdyby był słuszny – nie mógłby odnieść skutku w toczącym się postępowaniu w postaci uwzględnienia niniejszej skargi, gdyż skarżąca mogła go podnieść w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że ustawodawca na wiele sposób ingeruje w sposób wykonywania prawa własności i prawo to podlega bardzo licznym ustawowym ograniczeniom, wynikającym m.in. ze względów ładu przestrzennego, organizacji procesu budowlanego, czy ochrony środowiska. Podstawą prawną do ustanawiania takich ograniczeń jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64 § 3 Konstytucji). Kreując instytucję przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustawodawca określił przesłanki, warunkujące możliwość skorzystania z takiego dobrodziejstwa. Przesłanki te, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie wynikają z prawa cywilnego, lecz z ustawy, która wyłącza zastosowanie przepisów prawa cywilnego na rzecz zastosowania w tej mierze ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Mając zatem na uwadze wyżej wskazane względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.