II SA/Gd 1052/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie gwarantowanego zasiłku okresowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 22 stycznia 2002r. nr [...]. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T. decyzją z dnia 22 stycznia 2002 r. odmówił przyznania B. K. pomocy w formie gwarantowanego zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w myśl art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej osobie, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z powodu upływu okresu jego pobierania, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 – przysługuje gwarantowany zasiłek okresowy, jeżeli w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego samotnie wychowuje dziecko do 7 roku życia. Organ następnie podał, że B. K. nie spełnia warunku do objęcia pomocą w formie gwarantowanego zasiłku okresowego, gdyż jej dziecko jest w wieku 11 lat. B. K. w odwołaniu od powyższej decyzji podała, że w momencie składania wniosku o przyznanie gwarantowanego zasiłku okresowego spełniała kryterium dochodowe oraz wychowywała samotnie dziecko w wieku do 16 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 7 marca 2002 r. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dacie składania wniosku B. K. spełniała warunki do przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego, bowiem zgodnie z wówczas obowiązującym przepisem art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej świadczenie w tej formie przysługiwało osobie, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, w dniu utraty tego prawa oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko, nie dłużej niż do 16 roku życia i wystąpiła z wnioskiem do pomocy społecznej o jego wypłatę w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji urzędu pracy o ustaniu prawa do zasiłku. Następnie organ II instancji wskazał, że strona utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych w dniu 24 listopada 2001 r., sama wychowywała syna w wieku 11 lat i w terminie zakreślonym przez ustawę wystąpiła z wnioskiem o jego wypłatę. Jednocześnie organ odwoławczy podał, iż z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o pomocy społecznej, która wprowadziła zmianę do treści art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, obniżając wiek dziecka z 16 do 7 lat. W art. 6 zagwarantowała osobom, którym już przyznano ten zasiłek możliwość dalszego jego pobierania w oparciu o dotychczasowe przepisy. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie przyznał stronie zasiłku na podstawie starych przepisów, mimo że wszystkie dokumenty były zebrane już w połowie grudnia 2001 r., a wniosek strony rozpatrzył po upływie terminu określonego w art. 35 § 1 k.p.a. – czyli nieznacznie przekroczył również miesięczny termin załatwienia sprawy, mimo że w ocenie Kolegium sprawa nie wymagała już postępowania wyjaśniającego. Takie postępowanie organu I instancji organ odwoławczy ocenił krytycznie, gdyż było ono skierowane na niekorzyść strony. Jednakże organ odwoławczy uznał, że w takim stanie faktycznym nie może podjąć innego rozstrzygnięcia jak utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, bowiem zgodnie z nowym uregulowaniem art. 31 ust. 4a ustawy gwarantowany zasiłek okresowy stronie nie przysługuje. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. K. zarzuciła, że mimo przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu złożenia wniosku organ bardzo długo nie wydawał decyzji w sprawie. Decyzja organu odwoławczego stwierdza naruszenie przepisów proceduralnych lecz jednocześnie potwierdza błędną ocenę zastosowania przepisów prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę na nieprawidłowe postępowanie organu I instancji podczas rozpatrywania wniosku skarżącej o przyznanie jej gwarantowanego zasiłku okresowego. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca wniosek o przyznanie jej przedmiotowego świadczenia złożyła w dniu 14 grudnia 2001 r. wraz z niezbędnymi dokumentami. W dniu 18 grudnia 2001 r. wpłynęła do organu aktualizacja wywiadu środowiskowego. Zatem jak wynika z powyższych faktów organ najpóźniej w dniu 18 grudnia 2001 r. posiadał wszystkie dokumenty niezbędne do załatwienia sprawy. Dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych wskazują, że organ I instancji pierwotnie miał zamiar przyznać skarżącej gwarantowany zasiłek okresowy w grudniu 2001 r. Wskazuje na to zapis umieszczony w części IV aktualizacji wywiadu o treści: " Gwarantowany zasiłek okresowy zgodnie z planem i ustaleniami pracownika socjalnego". Nadto zwraca uwagę fakt, że na uprzednio wpisany tekst w części II oraz części III niniejszej aktualizacji wywiadu zostały naklejone papierowe paski, na których zapisano treść odpowiadającą wydanej decyzji. Jednakże z dającego się odczytać tekstu znajdującego się pod niniejszymi "naklejkami" jednoznacznie wynika, że wniosek skarżącej potraktowany został pozytywnie i zamierzano przyznać jej przedmiotowe świadczenie. Powyższe okoliczności nakazują rozważenie, czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do pogwałcenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, mających podstawowe znaczenie z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego jak również wymogów praworządności. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki /.../ do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 8 k.p.a. organy obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W myśl zaś przepisu art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Organ I instancji prowadząc postępowanie w sposób opisany powyżej naruszył ogólne zasady postępowania określone w powołanych wyżej przepisach. Postępowanie organu w pewnym momencie zostało celowo ukierunkowane w taki sposób, aby w konsekwencji doprowadzić do odmowy przyznania skarżącej gwarantowanego zasiłku okresowego, gdyż z dniem 1 stycznia 2002 r. ulegał zmianie przepis art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, która miała decydujące znaczenie dla przyznania przedmiotowego świadczenia. Takie postępowanie jest sprzeczne z art. 7, 8 jak i 12 k.p.a. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do koniunkturalnego załatwiania spraw i decydowania pod rządami których przepisów należy sprawę rozstrzygnąć. Takie postępowanie jest bowiem również sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego jak i zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji celowo wydał decyzję w dniu 22 stycznia 2002 r., gdyż jego zamiarem było nieprzyznanie skarżącej określonego świadczenia. Zatem organ celowo działał na niekorzyść strony. Takie postępowanie należy uznać za oczywiste i niewątpliwe naruszenie wskazanych wyżej ogólnych zasad postępowania, co znaczy, że ma ono charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego już z tego względu należało stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji. Ponadto należało mieć na względzie, że przepis art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej ustanawia w zdaniu pierwszym przesłanki nabycia uprawnienia do gwarantowanego zasiłku okresowego. W zdaniu trzecim niniejszego przepisu określono czas, w którym osoba spełniająca warunki winna wystąpić o przyznanie świadczenia. Zatem, jeżeli osoba występuje z wnioskiem w oznaczonym okresie i jednocześnie spełnia warunki do przyznania świadczenia, to w konsekwencji z tą chwilą powstaje jej uprawnienie do gwarantowanego zasiłku okresowego. Wobec tego organ administracji publicznej, stwierdzając, że strona spełnia warunki do otrzymania gwarantowanego zasiłku okresowego obowiązany jest wydać decyzję orzekającą o przyznaniu niniejszego świadczenia. Decyzja taka jest decyzją deklaratoryjną, gdyż samo spełnienie wymogów ustawowych decyduje o nabyciu prawa do przedmiotowego świadczenia. Zatem wobec powyższego należy stwierdzić, że celowe zwlekanie przez organ administracji publicznej z wydaniem decyzji nie może skutkować stosowaniem wobec strony przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, skoro prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego strona nabyła pod rządami dotychczas obowiązującej regulacji. W takiej sytuacji, jaka wystąpiła w przedmiotowej sprawie, należy uznać, że gwarantowany zasiłek okresowy został skarżącej przyznany pod rządami dotychczasowych przepisów w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 154, poz. 1792). Tylko wówczas zostanie poszanowana ochrona praw nabytych, która jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przezeń prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Rzeczą właściwych organów administracji publicznej będzie podczas ponownego rozpatrywania sprawy wzięcie pod uwagę powyżej przedstawionego stanowiska i ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie należy wskazać, iż organy winny rozpatrywać sprawę na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, gdyż zgodnie z art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przepisy tej ustawy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Przedmiotowa sprawa natomiast została wszczęta i zakończona w administracyjnym toku instancji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r., co oznacza, że zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja odmawia przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego, co prowadzi do wniosku, że nie podlega ona wykonaniu, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.