II SA/Gd 1054/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.), Sędzia WSA Tamara Dziełakowska,, Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta decyzją z dnia 29 listopada 2001 r. nr [...] powołując się na art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42, art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. Z. i W. Z. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie budynku mieszkalnego z usługą do istniejącej zabudowy szeregowej w G. przy ulicy [...] [...] (dz. Nr [...]). Zakres inwestycji określony został jako 4 lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej 600 m2 oraz usługa nieuciążliwa – biuro rachunkowe o powierzchni 180 m2 oraz niezbędne urządzenia budowlane. Uzasadniając organ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 maja 2003 r. sygn. akt [...] po rozpatrzeniu wniosku R. P., K. T., D. C. i J. O., powołując się na art. 157 § 2 i 3 w związku z art. 28 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przymiot strony przysługuje wnioskodawcy-inwestorowi, pozostałym wnioskodawcom, jeżeli tacy byli, a także, w określonych sytuacjach, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości przyległych do nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, gdy wykażą oni swój interes prawny w postępowaniu administracyjnym. Wnioskodawcom przymiot strony nie przysługuje, ponieważ nie są oni właścicielami działek sąsiadujących bezpośrednio z działką, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wykazali oni również interesu prawnego jako osoby trzecie, których uzasadniony interes powinien być chroniony. J. O. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż nie wzięło ono m.in. pod uwagę faktu, iż Prezydent Miasta w decyzji z dnia 29 listopada 2001 r. określił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy wielorodzinnej, a nie zabudowy jednorodzinnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę ponownie decyzją z dnia 16 czerwca 2003 r. sygn. akt [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 28 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając organ przytoczył argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 maja 2003 r. Skargę na powyższą decyzję złożył J. O. podnosząc, że przedmiotowa inwestycja spowodowała istotne zwiększenie hałasu związanego ze wzmożonym ruchem samochodów oraz zwiększenie zacienienia należącej do niego nieruchomości. Skarżący wskazał również na fakt, iż obie decyzje – z 20 maja 2003 r. i 16 czerwca 2003 r. – zostały wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w identycznym składzie, co zdaniem skarżącego stanowi naruszenie prawa. Organ nie ustosunkował się ponadto do zarzutu, iż na przedmiotowej działce zbudowano budynek o pięciu lokalach, podczas gdy przepisy zezwalają na budowę budynku o maksymalnie czterech lokalach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta – zgodnie z regułą wynikającą z art. 157 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zaskarżoną decyzję wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającego wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był identyczny ze składem rozpoznającym sprawę po raz pierwszy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności – a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki NSA z 22 listopada 1999r. sygn. akt II S.A. 699/99 i z 15 kwietnia 1999r. sygn. akt II S.A. 291/99 nie publikowane). Obecnie przeważające wydaje się stanowisko, które podziela także i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyrok NSA z 11 września 2002r. V SA 2535/01 Baza Orzeczeń LEX nr 149513, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003r. sygn. akt V S.A. 1313/02, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003r. sygn. akt V S.A. 2701/03, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003r. sygn. akt S.A./Bd 228/03, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005 str. 222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności – z reguły (choć nie zawsze) z powodów faktycznych – a mianowicie z powodu braku w strukturze organów administracji organów wyższego stopnia nad organem właściwym do rozpatrzenia sprawy po raz pierwszy. Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzję w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005r. sygn. Akt P 8/03 publ. OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronie postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a. Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań także i do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27§1 k.p.a. sprowadzają się do zakazu udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) który brał udział w wydaniu decyzji od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ewentualnie art. 27 § 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia także udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Skoro w niniejszej sprawie, rozpoznające sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję w tym samym składzie, w którym wydana została decyzja poprzednia, to postępowanie prowadzące do wydania tej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 k.p.a. Wada ta stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając wyłączenie od rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 3 marca 2004r., przeprowadzi postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami k.p.a. i dokona oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2001r. nr [...].