II SA/Gd 1055/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. spraw ze skarg A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. i B spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w . na uchwałę Rady Gminy z dnia 5 lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zakazu lokalizacji siłowni wiatrowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że uchwała wskazana w punkcie pierwszym wyroku nie może być wykonana, 3. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego B spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. kwotę 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy dnia 5 lipca 2005 roku podjęła uchwałę nr [...], którą zakazała lokalizacji siłowni wiatrowych na terenie Gminy (§ 1 uchwały). Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu wskazała, iż podejmuje przedmiotową uchwałę z uwagi na protesty mieszkańców Gminy, którzy sprzeciwiają się lokalizowaniu siłowni wiatrowych na terenie gminy. Pismem z dnia 26 września 2005 roku B spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. - działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wezwała Radę Gminy do niezwłocznego uchylenia ww. uchwały jako niezgodnej z prawem i naruszającej interes prawny przedmiotowej spółki. W uzasadnieniu wezwania wyjaśniła, iż uchwała narusza jej interes prawny bowiem na jej podstawie Wójt Gminy w dniu 28 lipca 2005 roku wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego spółki polegającego na lokalizacji trzech wolnostojących turbin wiatrowych na dz. nr [...] i nr [...] w S., gmina K.. Spółka stwierdziła także, iż kwestionowana uchwała rażąco narusza prawo bowiem została wydana bez podstawy prawnej. Podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, ponieważ dotyczą one sytuacji, gdy odrębny przepis ustawowy daje radzie gminy kompetencję do podjęcia uchwały. Taki przepis nie został jednak wskazany w treści kwestionowanej uchwały. Spółka stwierdziła również, iż zakaz określony w § 1 uchwały stosowany jest wobec osób trzecich przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Przepisy ww. uchwały są zatem stosowane jak przepisy prawa miejscowego, jednakże ww. uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P., co stanowi naruszenie art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Spółka wskazała nadto, iż kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie wskazano w niej upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W ocenie spółki Rada sformułowała w § 1 tej uchwały zakaz ograniczający prawa osób trzecich bez podstawy ustawowej do wprowadzenia takiego ograniczenia - co jest niedopuszczalne. Z wezwaniem do usunięcia naruszeń wystąpiło także A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K., które pismem z dnia 24 października 2004 roku zwróciło się do Rady Gminy o uchylenie ww. uchwały jako niezgodnej z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu stwierdziło, iż ww. uchwała narusza jego interes prawny bowiem na jej podstawie zarząd P. Specjalnej Strefy Ekonomicznej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością odmówił mu udzielenia pozwolenia na posadowienie 5 elektrowni wiatrowych w K. na działce nr [...], dzierżawionej od ww. Strefy Ekonomicznej. Przedsiębiorstwo stwierdziło także, iż powyższa uchwała nie powołuje się na konkretny przepis prawa, który upoważniałby Radę do wydania zawartego w niej generalnego zakazu, ani też nie zawiera żadnego uzasadnienia. Uchwała zatem narusza nie tylko ustawę o samorządzie gminnym ale także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedziach na powyższe wezwania Rada Gminy poinformowała obie spółki, iż na XXXVIII Sesji Rady Gminy, odbytej 28 października 2005 roku, odrzuciła ich wnioski. Skargi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wniosły obie ww. spółki. B spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. zażądała stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów, natomiast A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. wniosło o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością powołało się na art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym i stwierdziło, iż ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Gminy, ponieważ prowadzi swoją działalność gospodarczą na terenie Gminy, a ww. uchwała godzi w tę działalność. Przedsiębiorstwo wyjaśniło, iż jest właścicielem nieruchomości w K., położonych na terenie P. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, na terenie których prowadzi działalność gospodarczą - w tym produkcję naturalnych blatów z twardego drewna w większości przeznaczonych na eksport. Przedmiotowa produkcja jest w znacznej części zautomatyzowana i pochłania dużą ilość energii elektrycznej. Energia ta - czerpana z istniejącej sieci energetycznej - jest bardzo kosztowna, co wpływa niekorzystnie na koszty produkcji i konkurencyjność skarżącego na rynkach europejskich. W tej sytuacji skarżące Przedsiębiorstwo zamierzało posadowić na dzierżawionym od P. Specjalnej Strefy Ekonomicznej terenie pięć małych elektrowni wiatrowych, które w żaden sposób nie oddziaływałyby poza teren tej strefy, a których zainstalowanie umożliwiłoby znaczną obniżkę kosztów produkcji i rozwój firmy. Jednakże decyzją z dnia 7 września 2005 roku odmówiono skarżącemu pozwolenia na budowę tych elektrowni, powołując się na kwestionowaną uchwałę. Skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło nadto zaskarżonej uchwale, iż jest ona sprzeczna z ustawą o samorządzie gminnym, która nie daje organom samorządu gminnego uprawnień do wprowadzania takich zakazów. Stwierdziło także, iż zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia merytorycznego, ani też nie powołuje się na żaden przepis ustawowy, czego wymaga art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, a więc już z tych przyczyn powinna być uchylona. W uzasadnieniu swojej skargi B spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. stwierdziła, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny bowiem spółka prowadzi działalność w zakresie budowy elektrowni wiatrowych, w tym na obszarze Gminy. Tymczasem zakaz zawarty w tej uchwale przekreśla możliwość budowy przez skarżącą jakiejkolwiek elektrowni wiatrowej na terenie tej gminy. Jak wyjaśniła skarżąca konkretnym wyrazem naruszenia jej interesu prawnego jest niekorzystna dla niej decyzja w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy - wskazana w piśmie z dnia 26 września 2005 roku, która wydana została na podstawie kwestionowanej uchwały. Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej uchwale, iż podjęta została bez podstawy prawnej bowiem podstawy takiej nie może stanowić wskazany w jej treści art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdziła także, iż zakazu przewidzianego w § 1 uchwały nie można traktować jako przepisu wewnętrznego. Jest to bowiem przepis prawa miejscowego. Świadczy o tym okoliczność, iż Wójt Gminy wydaje na podstawie ww. uchwały decyzje indywidualne wobec osób trzecich w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca stwierdziła również, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie wskazano w niej upoważnienia ustawowego do wydania takiego przepisu prawa miejscowego. Zaznaczyła przy tym, iż ww. uchwała, jako prawo miejscowe, powinna został opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P., co jednakże nie nastąpiło. Naruszony w związku z tym został art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przewidujący publikację aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skarżąca spółka zarzuciła nadto kwestionowanej uchwale naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisami tej ustawy ewentualne ograniczenia lokalizacji obiektów ustalane są w planie zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie skarżącej zatem zakaz lokalizacji ustanowiony w ww. chwale stanowi próbę obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczyła przy tym, iż niedopuszczalne jest formułowanie zakazu ograniczającego prawa osób trzecich czy też ograniczającego wolność działalności gospodarczej bez podstawy ustawowej do wprowadzenia takiego ograniczenia. Z tego względu zaskarżona uchwała narusza także przepisy Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 roku, w tym przede wszystkim art. 2 oraz art. 22 Konstytucji. W odpowiedziach na powyższe skargi Rada Gminy wniosła o ich oddalenie stwierdzając, iż stoi na stanowisku, że realizując wolę wspólnoty samorządowej miała prawo do podjęcia takiej uchwały. Rada zaznaczyła przy tym, iż Wojewoda - dokonując oceny legalności ww. uchwały w trybie wykonywanego nadzoru - nie stwierdził nieważności uchwały, jak też nie zaskarżył jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W tej sytuacji Rada ma prawo uważać, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Dodatkowo – w odpowiedzi na skargę A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - Rada stwierdziła, iż skarżąca spółka zarzuciła przedmiotowej uchwale sprzeczność z prawem, jednak nie wskazała konkretnych przepisów, które uchwała miałaby naruszać. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2006 roku – wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd połączył sprawę ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (zarejestrowaną pod sygnaturą akt II SA/Gd 1057/05) ze sprawą ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. (zarejestrowaną pod sygnaturą akt II SA/Gd 1055/05) - do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz zarządził dalsze prowadzenie połączonych spraw pod sygnaturą akt II SA/Gd 1055/05. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: D. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż obie spółki, które zaskarżyły uchwałę Rady Gminy podjętą w sprawie zakazu lokalizacji siłowni wiatrowych na terenie tej gminy, przed wniesieniem skarg, wystąpiły do Rady Gminy ze stosownymi wezwaniami, a następnie – po otrzymaniu informacji o odrzuceniu ich wniosków – wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ustawowym terminie. W ocenie Sądu bezspornym również pozostawało, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, ponieważ ogranicza prawa skarżących spółek – prawo własności oraz swobodę działalności gospodarczej. Jak wynika bowiem z nie kwestionowanych przez Radę Gminy oświadczeń skarżących – obie spółki prowadzą działalność gospodarczą na terenie Gminy, przy czym B spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. prowadzi działalność w zakresie budowy elektrowni wiatrowych. Nadto A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie tej gminy. Zakaz lokalizowania na terenie gminy siłowni wiatrowych wpływa więc bezpośrednio na ich prawa, ponieważ ogranicza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na budowie elektrowni wiatrowych na terenie gminy oraz ogranicza prawo właściciela nieruchomości do posadowienia na niej obiektu budowlanego stanowiącego tego typu elektrownię. Wydając zaskarżoną uchwałę Rada Gminy powołała się na art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu wskazane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wprowadzenia zawartego w przedmiotowej uchwale zakazu, a zatem zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej i jest sprzeczna z prawem, co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej nieważności wskazaną w art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Sąd podzielił przy tym pogląd skarżącej - B spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G., zgodnie z którym ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego - zawiera bowiem zakaz powszechnie obowiązujący (dotyczący całego obszaru gminy), adresowany do wszystkich mieszkańców gminy oraz wszystkich osób prowadzących na jej obszarze działalność gospodarczą, które chciałyby zlokalizować na terenie gminy siłownie wiatrowe. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tejże ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2001 roku (sygn. akt III SA 2622/00, ONSA 2002/3/114) przepis art. 94 Konstytucji obowiązującej od dnia 17 października 1997 roku wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też art. 40 ust. 2 lub ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienia ustawowego nie zawiera natomiast ani art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, ani też powoływany w zaskarżonej uchwale ustęp 2 pkt 15 ww. artykułu, który stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jak z powyższego wynika aby gmina mogła ustanowić zakaz ograniczający prawo własności lub swobodę działalności gospodarczej musi istnieć konkretny przepis ustawy, dający jej uprawnienie do jego ustanowienia. Ustanowienie takiego zakazu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego jest niedopuszczalne. Pogląd ten ma mocną normatywną podstawę w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji wynika bowiem, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność. Art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi zaś, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Również wolność działalności gospodarczej znajduje ochronę w przepisach Konstytucji, a dokładnie w art. 22, który stanowi, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jedyną ustawą, na podstawie której Gmina mogłaby wprowadzić zakaz lokalizacji na jej obszarze siłowni wiatrowych jest ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepisy tej ustawy określają zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 ustawy). Przy czym zakaz o takim charakterze mógłby znaleźć się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1), a którego szczegółowa procedura uchwalania gwarantuje zapewnienie ochrony zarówno tego prawa, jak i innych praw osób trzecich, które mogą zostać ustaleniami planu ograniczone. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 1990 roku (sygn. akt SA/Gd 934/90, ONSA 1990/4/15) zasadnie stwierdził, iż samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego i racjonalnego wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym) wyraża się w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie oznacza natomiast uprawnień do stanowienia przepisów gminnych regulujących odrębne zasady procesu budowlanego. Sprzeczne z prawem są zatem postanowienia uchwały rady gminy, w myśl których podstawę rozstrzygnięć w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji miałyby stanowić inne akty niż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, a wprowadzony nią zakaz godzi w prawa skarżących chronione przepisami Konstytucji. Kwestionowana uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady ustalone przepisami rozdziału 4 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 40 tej ustawy i narusza wskazane powyżej przepisy Konstytucji oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt nie opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa P. stanowi nadto naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz.718 ze zm.), przewidującego obowiązek publikowania aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd miał przy tym na uwadze, iż powoływana w odpowiedziach na skargi okoliczność nie stwierdzenia przez Wojewodę P. nieważności przedmiotowej uchwały (w wyniku dokonania oceny legalności uchwały w trybie nadzoru) oraz nie zaskarżenie jej przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powyższe okoliczności nie przesądzają bowiem ostatecznie o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i nie stanowią przeszkody do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż przedmiotowa uchwała nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).