II SA/Gd 106/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Kinga Czemis po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 10 lipca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora ZSO w W. I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Zarząd Powiatu uchwałą z dnia 10 lipca 2001 r. nr [...] na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) w związku z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) oraz na podstawie § 15 ust. 4 w związku z §2 ust. 2 Regulaminu konkursu na dyrektora szkoły (lub innej placówki oświatowej) prowadzonej przez Powiat W., wobec zgłoszonych przez uczestników konkursu naruszeń postanowień § 2 ust. 2, §5 ust. 1 i 5, § 7 ust. 1, § 8 ust. 2, § 12 i § 13 ww. regulaminu unieważnił konkurs na stanowisko Dyrektora ZSO w W., który odbył się w dniu 30 maja 2001 r. W uzasadnieniu uchwały podano, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w oparciu o materiały konkursowe powiatu potwierdziło, iż doszło do: 1. naruszenia postanowień §2 ust. 2 poprzez ogłoszenie konkursu przez Radę Powiatu zamiast przez Zarząd Powiatu, 2. naruszenia postanowień §5 ust. 1 lit. e) i § 7 ust. 1 poprzez desygnowanie przez Międzyzakładową Komisję NSZZ "Solidarność" wskazanej osoby do udziału w pracach komisji na dyrektora LO, zamiast ZSO; 3. naruszenia postanowień § 5 ust. 5 i § 8 ust. 2 poprzez złożenie oświadczeń o treści określonej w § 5 ust. 4 w dniu konkursu, a nie przed wyznaczeniem członków komisji; 4. naruszenia postanowień § 12 poprzez uznanie właściwego umocowania osoby desygnowanej do prac komisji przez Międzyzakładową Komisję NSZZ "Solidarność" i ukonstytuowanie się komisji w określonym składzie pomimo powyższych nieprawidłowości; 5. naruszenia postanowień § 13 ust. 1 pkt 1.2 i ust. 2 lit. b) poprzez udział w pracach komisji i w głosowaniu osoby nieupoważnionej do oddawania ważnie głosu na kandydata na stanowisko Dyrektora ZSO; 6. naruszenia postanowień §2 ust. 2 poprzez podpisanie wniosku o wydelegowaniu przedstawicieli do komisji konkursowej przez Naczelnika Wydziału Edukacji bez upoważnienia Zarządu. Na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że przedmiotowa uchwała została podjęta niezgodnie z § 15 ust. 1 i 2 regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (lub innej placówki oświatowej) prowadzonej przez Powiat W., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 4 maja 1999 r. Zgodnie z treścią § 15 ust. 1 i 2 ww. regulaminu możliwość unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły istnieje wyłącznie w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich to sytuacja, gdy Zarząd Powiatu poweźmie wiadomość o istnieniu okoliczności, które w sposób oczywisty dyskwalifikują kandydata. Druga podstawa do unieważnienia konkursu powstaje w przypadku, gdy w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko umotywowane zastrzeżenia zgłosi organ sprawujący nadzór pedagogiczny, którym w tym przypadku jest Pomorski Kurator Oświaty w G.. Zdaniem Wojewody organem uprawnionym do podjęcia decyzji w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, po stwierdzeniu powyższych przesłanek, jest Komisja Konkursowa powołana na mocy wskazanego regulaminu, która powinna zostać niezwłocznie zwołana przez Zarząd Powiatu po powzięciu wiadomości stanowiących podstawę unieważnienia. W niniejszej sprawie uchwałę w przedmiocie unieważnienia konkursu podjął Zarząd Powiatu, zatem w myśl postanowień regulaminu organ do tego nieuprawniony. Do podjęcia stosownej uchwały nie upoważniają tego organu również przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w szczególności te, które stanowiły podstawę prawną kwestionowanej uchwały. Nadto Wojewoda podał, że jak wynika z przeprowadzonego przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego, nie zostały ujawnione żadne z okoliczności mogących stanowić podstawę do unieważnienia konkursu przewidziane w regulaminie. Przyczyny podane w uzasadnieniu do uchwały Zarządu Powiatu z dnia 10 lipca 2001 r. nie mogły stanowić podstawy do unieważnienia konkursu, gdyż nawet ich zaistnienie nie mogło wpłynąć na wynika wyboru kandydata na stanowisko dyrektora ZSO w W. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że regulamin konkursu stanowi zasady wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Tryb powoływania i pracy komisji konkursowej stanowi jeden z elementów tych zasad. Zgodnie z procedurami przyjętymi w regulaminie konkurs ogłasza Zarząd Powiatu. Ustawa o systemie oświaty nie definiuje organu umocowanego do unieważnienia konkursu. Nie oznacza to jednak, że brak jest podstaw do dokonania tej czynności w przypadku nie zachowania procedur ujętych w regulaminie. Przyjąć można, według zasady contrarius actus, że organ upoważniony do ogłoszenia konkursu jest również uprawniony do jego unieważnienia, albowiem jest organem wykonującym uchwałę o regulaminie i uchwałę o powołaniu komisji konkursowej. Zarząd Powiatu nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że jedyną możliwość unieważnienia konkursu stanowią sytuacje wskazane w § 15 ust. 1 i 2 regulaminu. Zdaniem Zarządu Powiatu w przypadku, gdy poweźmie on wiadomość o istnieniu okoliczności w oczywisty sposób dyskwalifikujących kandydata, winien podjąć uchwałę odmawiającą powierzenia stanowiska. Powodem jej podjęcia nie może być jednak w żadnym wypadku unieważnienie wyników konkursu. Taka sama sytuacja będzie miała miejsce w przypadku zgłoszenia przez organ nadzoru pedagogicznego umotywowanych zastrzeżeń w określonym terminie. Ustawodawca jednoznacznie odróżnia pojęcia powierzenia stanowiska od wyłonienia kandydata na to stanowisko. Gdyby pojęcia te były tożsame, zbędny byłby zapis art. 36a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Nadto Zarząd Powiatu podał, że trudno zgodzić się ze stanowiskiem, które uznaje prawomocne działanie komisji, w której zasiada osoba nie umocowana należycie, a desygnowana do konkursu, którego Zarząd Powiatu nie ogłaszał, gdyż LO wchodzące w skład ZSO stanowi jego podporządkowaną strukturalnie jednostkę, nie posiadającą własnego dyrektora. Uznanie tych naruszeń za nie mające wpływu na wynik konkursu, stawia pod znakiem zapytania sens podejmowania uchwały w sprawie regulaminu, sens istnienia aktu regulującego sposób desygnowania przedstawicieli do komisji, ich umocowania i powoływania. Stanowisko takie akceptuje działania sprzeczne z obowiązującym prawem. Ponadto Zarząd Powiatu podał, że wobec braku działań Wojewody w trybie nadzoru doszło do ogłoszenia kolejnego konkursu na dyrektora ZSO w W. w dniu 31 października 2001 r. Wszelkie działania Kuratora jednoznacznie sankcjonowały działania Zarządu zarówno dotyczące unieważnienia konkursu jak i dalsze, będące ich następstwem. Kurator nie kwestionował w żaden sposób ważności konkursu ogłoszonego w dniu 31 października 2001 r. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Zarząd powołał się na art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 36a ust.. 5 ustawy o systemie oświaty oraz § 15 ust. 4 i § 2 ust. 2 regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (lub innej placówki oświatowej) prowadzonej przez Powiat W. Powołany przepis ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa (art. 32 ust. 1). Natomiast z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę określa regulamin ( konkursu oraz powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po dwóch przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny, o ile nie jest nim organ prowadzący szkołę, c) rady pedagogicznej, d) rodziców, a w przypadku placówek opieki całkowitej - rady placówki, 2) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych. Zgodnie zaś z § 15 ust. 4 regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w przypadku naruszenia niniejszego Regulaminu Kandydat może odwołać się w ciągu 7 dni do Zarządu Powiatu. Natomiast § 2 ust. 2 niniejszego regulaminu stanowi, że konkurs ogłasza Zarząd Powiatu, publikując je w prasie lokalnej, z jednoczesnym powiadomieniem o tym fakcie, z zachowaniem formy pisemnej, wszystkich środowisk (organów) delegujących swych przedstawicieli do Komisji Konkursowej. Z treści zacytowanych wyżej przepisów, które zostały powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, wynika, że żaden z nich nie upoważnia zarządu powiatu do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym reguluje ogólnie kompetencje zarządu powiatu, jako organu gminy. W ustępie 2 art. 32 niniejszej ustawy określono natomiast zadania zarządu powiatu, do których należy: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady, 2) wykonywanie uchwał rady, 3) gospodarowanie mieniem powiatu, 4) wykonywanie budżetu powiatu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Sprawy związane z edukacją publiczną należą do zakresu działania powiatu, co wynika z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przejawem konkretyzacji tych zadań jest regulacja zawarta w art. 36a ustawy o systemie oświaty. Niniejszy przepis przewiduje wiele uprawnień dla organu prowadzącego szkołę, którym jest jednostka samorządu terytorialnego, w tym przypadku powiat, działający przez swoje organy. Do kompetencji powiatu, jako organu prowadzącego szkołę, należy więc uchwalenie regulaminu konkursu, powołanie komisji konkursowej (art. 36a ust. 5) oraz powierzenie stanowisko dyrektora szkoły kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu (art. 36a ust. 1). Niniejszy przepis natomiast wyłącza z zakresu zadań powiatu czynności związane z przeprowadzeniem konkursu. Zgodnie z art. 36a ust. 5 cytowanej ustawy, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę określa regulamin konkursu oraz powołuje komisję konkursową. Wobec tego konkurs przeprowadza specjalny organ, którym jest komisja konkursowa. Konkurs co do zasady kończy się wyłonieniem kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Wszystkie czynności konkursowe należą do wyłącznej kompetencji komisji konkursowej. Organy powiatu nie mogą wobec tego samodzielnie przeprowadzić konkursu, a co za tym idzie nie mogą również niniejszego konkursu unieważnić. Taką możliwość posiada tylko komisja konkursowa, jeżeli przewiduje ją regulamin konkursu. Organy powiatu są związane wynikami konkursu, co wynika z treści art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Z treści niniejszego przepisu wynika bowiem norma, zgodnie z którą nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki osobie wyłonionej na to stanowisko w drodze konkursu, jeżeli w określonym terminie organ nadzoru pedagogicznego nie zgłosił umotywowanego zastrzeżenia. Zatem organy samorządu terytorialnego są zobligowane do zatrudnienia na stanowisku dyrektora szkoły osoby wyłonionej w drodze konkursu, przeprowadzonego przez powołany w tym celu organ komisję konkursową. Wyjątek od tej zasady został uregulowany w art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Unieważnienie konkursu przez którykolwiek z organów samorządu powiatowego (radę, zarząd) sprowadza się w istocie rzecz do odmowy powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie wyłonionej w drodze konkursu, co z kolei stanowi naruszenie art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Dlatego też nie można domniemywać kompetencji zarządu powiatu do unieważnienia konkursu, stosując zasadę contrarius actus. Upoważnienie organu powiatu do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły nie stanowi jednocześnie podstawy do przyjęcia kompetencji tego organu do unieważnienia wyników konkursu w przypadku, kiedy organ ten jest związany wynikami konkursu, a brak jest wyraźnej podstawy prawnej, przewidującej taką kompetencję. W przedmiotowej sprawie wyniki konkursu mogła unieważnić jedynie komisja konkursowa, gdyż taką kompetencję wyłącznie dla tego organu przewidziano w § 15 ust. 2 regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (lub innej placówki oświatowej) prowadzonej przez Powiat W. Wobec tego, że zaskarżoną uchwałę podjął organ do tego nieupoważniony zbędne stają się rozważania co do zasadności merytorycznego stanowiska Zarządu Powiatu, zajętego w przedmiotowej uchwale. Uwzględniając powyższe rozważania należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 79 ust. 1. ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednakże stosownie do art. 82 ust. 1 cytowanej ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do uchybienia obowiązkowi przedłożenia uchwały Wojewodzie oraz uchwała w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora nie jest aktem prawa miejscowego i jednocześnie upłynął 1 rok od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji stosownie do art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym należało orzec o niezgodności uchwały z prawem. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie stwierdzające, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana wydano w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.