II SA/Gd 1066/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 maja 2023 r., nr SKO Gd/3562/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej E. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wystąpiła z wnioskiem z 9 lutego 2023 r. o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z w związku z opieką nad matką S. O., załączając do wniosku wydane na stałe orzeczenie z 8 grudnia 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności matki z uwagi na choroby układu oddechowego i krążenia, zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu oraz choroby układu moczowo-płciowego (ustalony stopień od 6 grudnia 2011 r.). Załączono także wypis z orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy KRUS stwierdzającego trwałą niezdolność matki do samodzielnej egzystencji od 16 października 2019 r. Skarżąca złożyła także oświadczenie, że z dniem przyznania jej wnioskowanego świadczenia - zrezygnuje z pobieranego zasiłku dla opiekuna. W toku postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy, w którym skarżąca poinformowała, że matka jest wdową, ma siedmioro dzieci. Mieszka z nią jej syn cierpiący na niedorozwój. Skarżąca zadeklarowała, że opiekuje się matką i nie może podjąć pracy zarobkowej. Jej matka niedosłyszy, widzi w niewielkim zakresie, ma wszczepiony rozrusznik serca oraz zdiagnozowaną całkowitą niewydolność zastawki serca, przy czym ze względu na zły stan zdrowia szpital odmówił operacji. Matka potrafi samodzielnie spożywać posiłki, nie jest osobą leżącą, porusza się po mieszkaniu przy pomocy kuli ortopedycznej, ale wymaga przy tym asysty. Może pozostać w domu sama na maksymalnie dwie godziny. Matka skarżącej rano wymaga pomocy przy ubieraniu, porannej toalecie, myciu, myciu protezy, przygotowaniu i podaniu lekarstw, zakraplaniu oczu, przygotowaniu i podaniu śniadania. Skarżąca robi zakupy, sprząta po śniadaniu, robi obiad. Następnie około godziny 13 podaje obiad i leki. Po obiedzie matka udaje się na popołudniową drzemkę, podczas której skarżąca sprząta po obiedzie i w mieszkaniu. Około 15 matka modli się, po czym skarżąca z matką wspólnie spędza czas wolny na wspólnej herbacie, rozmowach, spacerze. Około godziny 18 następuje wieczorna toaleta, moczenie nóg i zakraplanie oczu, następnie skarżąca przygotowuje i podaje kolację i lekarstwa. Następnie skarżąca sprząta po kolacji, ścieli łóżko matce i podaje wieczorną herbatę. Skarżąca umawia wizyty lekarskie i organizuje wyjazdy na nie, towarzysząc matce. Nadto pierze, prasuje, wykupuje recepty, umawia wizyty duszpasterskie, opłaca rachunki. W znajdującej się w aktach informacji PUP wskazano natomiast, że skarżąca była zatrudniona do 18 lutego 2006 r., przy czym od 19 marca 1999 r. przebywała na urlopie wychowawczym. W piśmie z 21 marca 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że jako osoba aktywna zawodowo, a następnie będąc w ciąży pomagała matce opiekować się chorym ojcem, który umarł w czasie, gdy urodził się syn skarżącej, jej matka zaś podupadła na zdrowiu. Skarżąca wyjaśniła także, że pobiera zasiłek dla opiekuna, z którego nie zrezygnuje do momentu uzyskania potwierdzenia, że spełnia pozostałe przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpoznając sprawę, Wójt Gminy Sierakowice decyzją z 27 marca 2023 r. odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nie podejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z 26 września 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do utrwalonego już orzecznictwa Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka negatywna zawarta w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., nie może mieć zastosowania. Jednak w ocenie Kolegium stan faktyczny wynikający z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie uzasadnia, aby zaistniał w szczególności czasowy związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją strony z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wynikający z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium uwzględniło bowiem, że skarżąca nie jest zatrudniona od 24 lat. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium uznało je za chybione, mające charakter dość ogólnej polemiki oraz odnoszące się głównie do niedostosowania się organu pierwszej instancji do oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13. Kolegium dodało, że w toku postępowania przedłożono akt zgonu S. O., która zmarła 10 czerwca 2023 r., zatem brak jest podopiecznego, który wymagałby opieki ze strony skarżącej. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty poprzez przyznanie skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca przywołała treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. a także przykład z orzecznictwa Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przedstawiający sposób rozumienia przesłanki stałej oraz długotrwałej opieki (wyrok WSA w Gdańsku z 16 września 2021 r., sygn. III SA/Gd 577/21, CBOSA). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) – zwanej dalej jak wcześniej - u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na wstępie należy zauważyć, że w dniu 10 czerwca 2023 r. niepełnosprawna matka skarżącej zmarła, co potwierdza odpis skrócony aktu zgonu przedłożony w toku postępowania przed Kolegium. Wskazania w tym miejscu wymaga, że śmierć osoby wymagającej opieki w trakcie trwania postępowania w przedmiocie przyznania jej opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi przesłanki do umorzenia tego postępowania. Uwzględnić bowiem należy, że prawo do tego świadczenia - pod warunkiem spełnienia wszystkich pozostałych wymogów określonych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, przewidzianych dla tego świadczenia - obejmuje cały okres sprawowania przez opiekuna opieki nad osobą niepełnosprawną, po złożeniu przez tego opiekuna wniosku o przyznanie świadczenia. W konsekwencji zatem śmierć w trakcie okresu świadczeniowego "osoby podlegającej opiece", nie świadczy o bezprzedmiotowości skierowanego przez opiekuna do organu żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres rzeczywiście sprawowanej przez niego opieki, tj. za okres od złożenia wniosku – w niniejszej sprawie – od 9 lutego 2023 r. do momentu śmierci osoby podlegającej opiece (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2019 r., III SA/Gd 613/18, CBOSA). W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki daty powstania niepełnosprawności. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Sąd w składzie orzekającym podziela zatem w powyższym zakresie, dotyczącym stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., stanowisko Kolegium, za nieprawidłowe tym samym Sąd uznaje stanowisko organu I instancji. W dalszej kolejności wskazania wymaga, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki wobec swojej matki. W sprawie nie jest sporne, że na skarżącej ciążył obowiązek alimentacyjny wobec matki. Poza sporem pozostaje spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Matka skarżącej była wdową i mającą siedmioro dorosłych dzieci. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, Kolegium stwierdziło, że skarżąca pozostaje 24 lata bez pracy zarobkowej, zatem rezygnacja i niepodejmowanie pracy zarobkowej pozostaje bez związku przyczynowo-skutkowego (czasowego) z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Sąd w składzie orzekającym nie podziela dokonanej przez Kolegium oceny w ww. zakresie, uznając ustalenia organu odwoławczego co najmniej za przedwczesne. Z załączonych do akt postępowania informacji z Powiatowego Urzędu Pracy wynika, że skarżąca była zatrudniona w ramach przygotowania zawodowego młodocianych w latach od 1989 r. do 1993 r., następnie była ubezpieczona z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (1993 do 1995 r.) a od 1996 roku do 2006 roku była zatrudniona – przy czym w latach od 19 marca 2000 r. do 18 lutego 2006 r. przebywała na urlopie wychowawczym. Jak wynika z orzeczenia z 8 grudnia 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności matki z uwagi na choroby układu oddechowego i krążenia, zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu oraz choroby układu moczowo-płciowego, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 grudnia 2011 r. Kolegium wydając skarżoną decyzję uznało, że niepodejmowanie pracy przez skarżącą pozostaje bez czasowego związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jednakże Kolegium nie oceniło okoliczności, że skarżąca urodziła syna, który wymagał jej opieki, nadto matka podupadła na zdrowiu po śmierci swojego męża a skarżąca wspomaga także niepełnosprawnego brata (oświadczenie skarżącej z 21 marca 2023 r.). Kierując się zasadą prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, przyjąć należy, że potrzeba wychowania potomstwa może wiązać się z niepodejmowaniem przez rodzica pracy zarobkowej. Nie wyklucza to jednak możliwości późniejszego powrotu do pracy zarobkowej. Zestawiając powyższe, wbrew ocenie organów, należy przyjąć, że rezygnacja skarżącej czy nie podejmowanie przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mogła mieć związek ze stanem zdrowia jej matki. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga, by skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podjęła z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., sygn. akt I OSK 493/21). Wskazać w tym miejscu należy, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1008/22). Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie, tj. w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad bliskim. Takiej oceny organ odwoławczy nie dokonał. To z kolei prowadzi do wniosku, że na gruncie niniejszej sprawy Kolegium błędnie, gdyż wybiórczo, oceniło kwestię związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, nie badając tej ostatniej możliwości na dzień złożenia wniosku przez skarżącą. Uwzględnienia wymaga, że w oświadczeniach skarżącej i wywiadzie wskazano, że matka skarżącej była osobą w podeszłym wieku, obciążoną licznymi schorzeniami o charakterze przewlekłym, niedosłyszącą w 90%, widzącą w niewielkim zakresie, mającą wszczepiony rozrusznik serca oraz zdiagnozowaną całkowitą niewydolność zastawki serca, przy czym ze względu na zły stan zdrowia szpital odmówił operacji serca. Powyższe schorzenia znajdują swoje odzwierciedlenie w treści posiadanego przez matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka poruszała się po mieszkaniu o kuli jedynie w asyście skarżącej. W treści orzeczenia wskazano przy tym, że wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne. Powyższe wskazuje, że matka skarżącej była tym samym całkowicie zdana na pomoc i opiekę, która zapewnia jej skarżąca, nadto jej matka nie mogła pozostawać w domu sama na dłużej niż dwie godziny. Nadto zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, uwzględniając tak określony stan zdrowia matki, zakres opieki był na tyle intensywny i absorbujący, by stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej. Schorzenia matki wymagały bowiem od opiekuna stałej gotowości do świadczenia pomocy. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym o istnieniu związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Matka była osobą niedowidzącą i niedosłyszącą, co niewątpliwie w połączeniu z ogólnymi problemami z poruszaniem się jeszcze bardziej wpływało na zdolność do samodzielnego i bezpiecznego przemieszczania się nawet w obrębie znanych pomieszczeń. Niedosłuch i niedowidzenie wpływają też na orientację przestrzenną oraz rozumienie otaczającej rzeczywistości, co może prowadzić do dezorientacji osoby starszej, nawet jeżeli znajduje się ona co do zasady w znanym sobie środowisku. Osoby zmagające się z chorobami zaburzającymi ich funkcje poznawcze (a takie skutki ma niedosłuch i niedowidzenie) wymagają szczególnej troski ze strony bliskich. W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy nie było możliwości takiej organizacji opieki, która by umożliwiała skarżącej podjęcie pracy zarobkowej chociażby w niewielkim zakresie. W tym wypadku córka faktycznie całościowo poświęciła się opiece nad matką, dbając nie tylko o jej fizyczne potrzeby (ubieranie, mycie, jedzenie, leki, zakraplanie oczu, masaż nóg), lecz także stan psychiczny, poprzez wspólne spędzanie czasu, rozmowach, spacerach. Takie zaangażowanie i troska w tym wypadku miały istotne znaczenie dla kondycji zdrowotnej (psychofizycznej) podopiecznej. Konkludując, organ odwoławczy naruszył tym samym wskazane w skardze przepisy prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 ustawy, wydając decyzje naruszające w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organu odwoławczego polega przede wszystkim na niewłaściwej, gdyż niepełnej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a opieką sprawowaną przez skarżącą i braku uwzględnienia wszystkich okoliczności związanych z podjętym przez skarżącą zatrudnieniem w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym Kolegium zobowiązane będzie do ponownego zbadania związku przyczynowo-skutkowego w zakresie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ponownym postępowaniu organ administracji publicznej dokona oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie uzupełniając go w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium uwzględni także fakt śmierci matki skarżącej 10 czerwca 2023 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku sprzeciwu organu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.