II SA/Gd 1070/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Stanisław Nowakowski Sędziowie: NSA: Jacek Hyla Asesor WSA: Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant: Karolina Wielgosz Rogocz po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2001 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania wzmocnienia konstrukcji stropodachu w warsztacie samochodowym uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 21 lutego 2000 r. Nr [...] Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo Budowlane oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał M. L. zam. w R. przy ul. [...], dostarczenia wykonanych przez osobę uprawnioną: 1) 3-ech egzemplarzy dokumentacji powykonawczej budynku usługowego (sprzedaż art. motoryzacyjnych oraz diagnostyka samochodowa) znajdującego się na działce nr [...], 2) oceny stanu technicznego w/w budynku, 3) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1986 roku bez pozwolenia na budowę, w związku z czym znajdują do niego zastosowanie przepisy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej jeżeli obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie pogarsza warunków użytkowych i zdrowotnych otoczenia. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesłanki te zostały spełnione w rozpatrywanym przypadku w związku z czym nałożono określone wyżej obowiązki. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. K. stwierdzając, że prowadzona w tym obiekcie działalność jest uciążliwa dla otoczenia w związku z czym nie powinna być prowadzona w tym miejscu, a kwestionowana decyzja podlegać uchyleniu. Rozpatrując to odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 kwietnia 2000 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 i art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę celem ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając że organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, zwrócono również uwagę za błędne zastosowanie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku. Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 lipca 2000 r. Nr [...] na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał M. L. zam. w R. przy ul. [...] wykonanie umocnienia konstrukcji stropodachu w dobudowanym samowolnie do budynku mieszkalnego na dz. nr [...] warsztacie diagnostyki samochodowej, zgodnie z rysunkiem zawartym w orzeczeniu technicznym w wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę o niskiej intensywności z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (symbol A 12 MN). Z wykonanego, w m-cu czerwcu, przez biegłego rzeczoznawcę pomiaru hałasu przenikającego do środowiska na granicy działek nr [...] (wł. p. L.) i nr [...] (wł. p. K.) wynika, że nie zostały przekroczone wartości normatywne określone w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13.05.1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 66 poz. 436). Z badania i pomiaru czynników chemicznych szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, wykonanego w marcu br. wynika, że dopuszczalne normy nie zostały przekroczone. Według przesłanej przez Urząd Miasta inwentaryzacji powykonawczej z orzeczeniem technicznym, budynek może być użytkowany jako warsztat diagnostyki samochodowej – po wykonaniu wzmocnienia konstrukcji stropodachu wg załączonego rysunku. Wobec powyższych faktów organ I instancji stanął na stanowisku, iż w omawianym przypadku nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 prawa budowlanego z 1974 roku i istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez wskazaną w sentencji czynność. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. K. opisując uciążliwości związane z funkcjonowaniem po sąsiedzku warsztatu diagnostyki samochodowej domagając się jej uchylenia z tego powodu. Rozpatrując to odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 lutego 2001 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego. Stwierdził, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 29 marca 1990 roku (Dz. Urz. woj. Gdańskiego z dnia 15.06.1990 r. nr 16 poz. 116) zmianami do planu zatwierdzonymi uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29.08.1991 r. (Dz. Urz. woj. Gdańskiego z dnia 26.09.1991 r. nr 16 poz. 122 z późniejszymi zmianami, uchwałą Rady Miejskiej [...] Rady Miejskiej Rumi z dnia 24.11.1994 r. (Dz. Urz. woj. Gdańskiego z dnia 28.11.1994 r. nr 28 poz. 146) oraz uchwałą [...] Rady Miejskiej z dnia 28.03.1996 r. (Dz. Urz. woj. Gdańskiego z dnia 10.05.1996 r. nr 12 poz. 42) przedmiotowa działka nr [...] obręb 8 położona w R. przy ul. [...] znajduje się na terenie (symbol w planie A12 MN) przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z nieuciążliwymi usługowymi zlokalizowanymi wzdłuż ciągu oznaczonego graficznie w obrysie terenu. Analizując położenie działki na obszarze w/w planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa działka nie jest położona wzdłuż ciągu oznaczonego graficznie na terenie, na którym możliwa jest lokalizacja usług nieuciążliwych. Zatem wybudowanie przedmiotowego obiektu pełniącego funkcję warsztatu diagnostyki samochodowej niezgodne jest z w/w ustaleniami planu. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego zobligowany jest podjąć rozstrzygnięcie zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., czyli nakazać rozbiórkę przedmiotowego warsztatu diagnostyki samochodowej. W tej sytuacji podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. było prawnie niedopuszczalne. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. L. domagając się: a) jej uchylenia i zmiany przez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 26 lipca 2000 r. zalecającej wzmocnienie konstrukcji dachu obiektu skarżącego, b) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 28 lutego 2001 r. jako nieważnej, c) o ustalenie, że K. K. nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym obiektu wybudowanego przez skarżącego przy ul. [...] w R. d) o dopuszczenie dowodu z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. Stanowisko zaprezentowane w skardze zostało podtrzymane w następnych pismach procesowych składanych przez pełnomocnika skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. 02.153.1271 z późn. zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. 153 poz. 1270). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (D. U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 138 § 2 K.p.a., który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z zacytowanego przepisu oraz konstrukcji całego art. 138 K.p.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji kasacyjnej wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady ogólnej wynikającej z art. 15 K.p.a. zobowiązującej organy administracji do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W związku z tym jak każdy wyjątek od reguły postanowienia art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.). (Patrz bliżej np. wyrok NSA z 12.08.1997 r., SA/Rz /770/97, LEX nr 29725). W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej ograniczył się do stwierdzenia, że w jego przekonaniu błędnie zinterpretowano postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego co w jego przekonaniu miało wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Plan zagospodarowania przestrzennego jest jednak przepisem prawa miejscowego. W związku z tym jego interpretacja nie jest elementem postępowania wyjaśniającego. Dlatego należy przyjąć, że postępowanie organu odwoławczego, który uchylił decyzję organu I instancji jedynie z powodu błędnej interpretacji postanowień planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło istotne naruszenie postanowień art. 138 § 2 K.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję organu odwoławczego i orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy we własnym zakresie powinien zinterpretować postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego oraz podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. 153 poz.1270), określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, co całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.