II SA/Gd 1075/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt SKO Gd/3252/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Pan T. B. (dalej: strona, skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) z 5 października 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 24 maja 2022 r. skarżący wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką. Burmistrz Gminy Kartuzy decyzją z 5 sierpnia 2022 r. odmówił świadczenia pielęgnacyjnego, jednak decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchylona decyzją z 26 stycznia 2023 r. z powodu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium uznało też, że zostały naruszone przepisy postępowania w zakresie dotyczącym zebrania dowodów w sprawie oraz dokonania przez organ ustaleń odnoszących się do treści zebranego materiału dowodowego. Burmistrz Gminy Kartuzy ponownie rozpoznając sprawę decyzją z 15 marca 2023 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, L. B. Organ wyjaśnił najpierw, że podczas wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że skarżący mieszka z matką, nad którą sprawuje opiekę pomagając w codziennych czynnościach takich jak zakupy, przygotowanie posiłków, dbanie o higienę, monitoruje poziom cukru matki i dawkuje insulinę oraz lekarstwa. L. B. ubiera się samodzielnie, korzysta z toalety, w miarę swobodnie porusza się przy pomocy laski po mieszkaniu. Podczas nieobecności syna jest w stanie zjeść kanapkę, wypić herbatę, pozbiera po sobie ubrania oraz odsłuchuje audiobooka. Wnioskodawca, który jest jedynym żyjącym członkiem rodziny oświadczył, że w latach 2008-2019 był czynny zawodowo, po tym czasie nie podjął zatrudnienia z powodu konieczności pomocy matce w codziennych czynnościach. Posiada on wykształcenie zawodowe - kucharz, deklaruję chęć podjęcia pracy, ale z uwagi na konieczność pomocy matce na chwilę obecną jest to niemożliwe. Organ stwierdził też, że rodzinie skarżącego została przyznana od początku 2020 r. do chwili obecnej - asystentka z Centrum Wsparcia Społecznego w Kartuzach, której zakres czynności to załatwianie spraw urzędniczych, pomoc w opiece nad matką skarżącego polegająca na wyjazdach do lekarzy, w spacerach, dotrzymywaniu jej towarzystwa, realizacja recept, zakupy w lokalnym sklepie, opłaty, załatwienie turnusów rehabilitacyjnych, dojazdy na spotkania okolicznościowe, obcięcie włosów- farbowanie. W konsekwencji organ stwierdził, że skarżący jedynie pomaga matce w czynnościach sprawiających jej trudność, w miarę swoich możliwości i umiejętności. W związku z tym, że nie jest on w stanie zapewnić matce wystarczającej opieki, rodzina korzysta ze wsparcia asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej. Burmistrz stwierdził też, że pomimo wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny dnia 21 października 2014 r., w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, aktualny stan prawny nie daje podstaw do tego, by na mocy tego wyroku można było zaniechać uwzględniania w wydawanych decyzjach przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym organ zobowiązany jest uwzględnić wytyczne wynikające z art. 17 ust. 1 b ustawy. Biorąc zatem pod uwagę załączone do wniosku T. B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę orzeczenie o stopniu niepełnosprawności L. B. wydane dnia 2 kwietnia 2016 r., zgodnie z którym ustalony stopień niepełnosprawności L. B. datuje się od 53-go roku życia, Burmistrz uznał, że przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 b nie została spełniona. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 5 października 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 14 czerwca 2022 r. wynika, że wnioskodawca zamieszkuje z niepełnosprawną w stopniu znacznym matką i pomaga jej w codziennych czynnościach. L.B., wdowa, choruje na cukrzycę od 9 -tego roku życia, ubiera się sama, porusza się w miarę swobodnie i samodzielnie po mieszkaniu, korzysta z łazienki, a przygotowane posiłki spożywa sama. Jest osobą całkowicie niewidomą od około 8 lat. Wnioskodawca przygotowuje posiłki, dokonuje matce pomiarów cukru 3 razy dziennie, podając też tyle razy zastrzyki z insuliny oraz pozostałe leki 2 razy dziennie. L. B. oświadczyła, że po posiłkach może pozostać sama na około 2-3 godziny. Podawanie insuliny odbywa się w godz. 7:30; 11:30 i 17. Wnioskodawca ponadto robi zakupy i wykonuje pranie, sprzątanie, wieszanie prania, palenie w piecu. Od stycznia 2021 r. rodzina korzysta z pomocy asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej, który wykonuje zakupy; pomaga w sprawach urzędowych; na spacerach dotrzymuje towarzystwa. Wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką od śmierci ojca, który wcześniej opiekował się żoną. Kolegium wskazało też, że w toku postępowania odwoławczego wpłynęły od organu pierwszej instancji dowody nie znajdujące się w otrzymanych wraz z odwołaniem aktach postępowania oraz nowe dowody sporządzone na żądanie Kolegium. Są to: kopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności L.B. z 2 kwietnia 2016 r.; wypis orzeczenia KRUS z 4 stycznia 2000 r.; informacja z ZUS o okresach składkowych i nieskładkowych T. B. z 8 marca 2021 r.; pisemna informacja strony wnioskującej z 28 stycznia 2021 r. dotycząca okresu zatrudnienia oraz oświadczenie strony z 19 lutego 2021 r., informacja elektroniczna AC Rynek Pracy z 2 października 2023 oraz informacja z KRUS z tego samego dnia dotycząca składek zdrowotnych oraz decyzja organu pierwszej instancji z 26 czerwca 2023 r. przyznająca L. B. odpłatne usługi opiekuńcze przyznane na okres od 5 czerwca 2023 r. do 31 października 2023 r. w wymiarze 14 godzin tygodniowo. Oceniając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium doszło do wniosku, że Burmistrz Kartuz po raz kolejny niezasadnie odmówił stronie wnioskującej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na przepis art. 17 ust.lb ustawy, bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/14. Dlatego zasadne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego. Kolegium za uzasadnione uznało jednak stanowisko organu pierwszej instancji, że strona wnioskująca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, jednak nie w zakresie uniemożliwiającym wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. L. B. została zaliczona na stałe do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności z orzeczeniem właściwego organu z 2 kwietnia 2016 r. (ustalony stopień datuje się od 26 listopada 2013 r., a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić). Orzeczenie te zawiera zapisy m.in. o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podobnie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, a tym samym o znacznym stopniu niepełnosprawności od co najmniej 4 stycznia 2000 r. orzekł lekarz KRUS. Jednak taki zapis nie oznacza, że wykonywanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy wykonywanej przez stronę wnioskującą zaistniało i nie wymaga udowodnienia innymi dowodami zebranymi w sprawie. Zdaniem Kolegium wykonywane przez skarżącego czynności takie jak robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, .palenie w piecu, przygotowywanie drewna na opał, załatwianie spraw urzędowych nie wchodzą w zakres opieki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy. Czynności te są czynnościami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym i przez domowników, także aktywnych zawodowo. Z kolei czynności jak pomiar cukru, dawkowanie insuliny 3 razy dziennie należy uznać za jedyne czynności związane z opieką nad L. B. i nie stanowią stałej, długotrwałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Kolegium wskazało następnie, że nie uznać, mając na uwadze czynności opiekuńcze wykonywane przez stronę wobec matki, że zarówno rezygnacja z zatrudnienia wnioskodawcy, jak też niepodejmowanie tego zatrudnienia, są spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad matką. Kolegium zwróciło także uwagę na to, że część czynności wykonywanych wobec L. B. w ramach przyznanych usług opiekuńczych jest zgodnych z czynnościami wykonywanymi, zgodnie z oświadczeniem, przez skarżącego, zatem opieka pełniona przez niego nad matką nie może być uznana za opiekę stałą lub długotrwałą uniemożliwiającą mu aktywność zawodową. Te wszystkie okoliczności zdaniem Kolegium pozwalają stwierdzić, że związek określony w art. 17 ust.1 ustawy nie wystąpił, nie zostały zatem spełnione warunki określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalające na przyznanie skarżącemu wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. We wniesionej do Sądu skardze na decyzję Kolegium, T. B. podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia albo niepodejmowania zatrudnienia przez wnioskodawcę. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy względnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) - dalej jako "u.ś.r." (w wersji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej prący zarobkowej przysługuje: matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że SKO słusznie uznało, iż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Z tego powodu argument dotyczący faktu powstania niepełnosprawności Pani L. B. od 53. roku życia nie mógł. stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolejno wyjaśnić należało, że chociaż u.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy. Ustawodawca wymaga zatem, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim i ścisłym związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. W stanie faktycznym sprawy skarżący w ramach sprawowanej opieki przygotowuje posiłki, dokonuje matce pomiarów cukru 3 razy dziennie, podając też tyle razy zastrzyki z insuliny oraz pozostałe leki 2 razy dziennie. Matka skarżącego ubiera się samodzielnie, korzysta z toalety, w miarę swobodnie porusza się przy pomocy laski po mieszkaniu. Podczas nieobecności syna jest w stanie zjeść kanapkę, wypić herbatę, pozbiera po sobie ubrania oraz odsłuchuje audiobooka. Ponadto podopieczna korzystała z pomocy asystentki z Centrum Wsparcia Społecznego w Kartuzach, której zakres czynności to załatwianie spraw urzędniczych, pomoc w opiece nad matką skarżącego polegająca na wyjazdach do lekarzy, w spacerach, dotrzymywaniu jej towarzystwa, realizacja recept, zakupy w lokalnym sklepie, opłaty, załatwienie turnusów rehabilitacyjnych, dojazdy na spotkania okolicznościowe, obcięcie włosów-farbowanie. Skarżący nie kwestionował w toku postępowania przed organami administracji ustalonego zakresu opieki i sposobu funkcjonowania matki. W ocenie Sądu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego prowadzi do wniosku, że czynności te są w istocie czynnościami sprowadzającymi się do pomocy przy czynnościach codziennych, a opieka ta nie ma charakteru ciągłego. Tak świadczona pomoc nie wykracza bowiem poza standardowe obowiązki domowe, a zakres, rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy matką i synem. Dodatkowo wskazywany i tak stosunkowo skromny zakres czynności opiekuńczych, pokrywa się częściowo z zakresem wsparcia udzielanego asystentkę z Centrum Wsparcia Społecznego. Kolegium w ślad za pracownikiem socjalnym zasadnie uznało, że skarżący mieszkający z matką wspomaga ją i wspiera w codziennym funkcjonowaniu, jednakże wspieranie to nie wyklucza jakiejkolwiek aktywności zarobkowej skarżącego. Zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy istniejącym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, przy odpowiednim zorganizowaniu wykonywania czynności opiekuńczych, skarżący ma możliwość choćby częściowego zatrudnienia. Nie sposób bowiem uznać, aby przygotowanie posiłków, mierzenie cukru i podawanie insuliny 3 razy dziennie, a także innych leków 2 razy dziennie - nie mogłoby się odbywać jak w wielu innych rodzinach, poza godzinami pracy skarżącego, w szczególności gdy podopieczna korzysta ze wsparcia asystentki. To wszystko skonfrontować należy ze dość dużym, jak na wiek i stan zdrowia, stopniem samodzielności podopiecznej, która to okoliczność nie była w sprawie kwestionowana. Sąd nie kwestionuje przy tym, że skarżący wspiera matką, to jednakże na dzień orzekania przez SKO, sposób funkcjonowania matki i świadczonej przez skarżącego opieki, nie uniemożliwiał podjęcia choćby częściowego zatrudnienia. Przeciwnie, mając na względzie sposób funkcjonowania podopiecznej oraz możliwość korzystania ze wsparcia asystentki z Centrum Wsparcia Społecznego, uznać należy że skarżący na dzień wydawania zaskarżonej decyzji posiadał dogodne warunki rodzinne do podjęcia zatrudnienia, nie musząc martwić się o zapewnioną przez asystentkę opiekę nad matką, w czasie gdy on pracuje. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) skargę oddalił. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.