II SA/Gd 1077/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 września 2001 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ireny i Ryszarda N. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w G. z dnia 23 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie rozłożenia na raty pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy - uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Skarżący Irena i Ryszard N. wnieśli skargę na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w G. z dnia 23 kwietnia 1999 r. (...), którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w M. z dnia 4 marca 1999 r. (...) o rozłożeniu na 12 miesięcznych rat kwoty 20.110,40 zł, będącej zobowiązaniem wynikającym z umowy pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy. Z akt administracyjnych wynika, iż skarżący zawarł w dniu 1 marca 1993 r. z Kierownikiem Rejonowego Urzędu Pracy w M. umowę pożyczki z Funduszu Pracy w wysokości 250.000.000 ówczesnych zł. W dniu 20 września 1993 r. Sąd Rejonowy w M. wydał nakaz zapłaty, w którym nakazał skarżącemu zapłacić na rzecz Rejonowego Urzędu Pracy w M. 285.291.700 ówczesnych zł z odsetkami w wysokości 54 procent od dnia 2 lipca 1993 r. do dnia zapłaty i 8.000.000 ówczesnych zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie tego tytułu egzekucyjnego wszczęto postępowanie egzekucyjne. Ponadto postanowieniem z dnia 26 kwietnia 1995 r. Sąd Rejonowy w M. nadał temu nakazowi zapłaty klauzulę wykonalności także przeciwko skarżącej. Pismem z dnia 26 listopada 1998 r. skarżąca wystąpiła do Kierownika Urzędu Rejonowego o rozłożenie na 12 miesięcznych rat pozostałego zadłużenia. Decyzją z dnia 11 grudnia 1998 r. Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w M. orzekł o rozłożeniu na 12 miesięcznych rat kwoty 26.668,26 zł, stwierdzając w uzasadnieniu, że do dnia 8 listopada 1998 r. została zapłacona należność główna i oprocentowanie w łącznej kwocie 58.161,71 zł, do zapłaty zostały zaś odsetki ustawowe. Rozpoznając odwołanie skarżących od tej decyzji Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w G. decyzją z dnia 2 lutego 1999 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyraził pogląd, iż właściwym do rozpoznawania sporów pomiędzy stronami umowy pożyczki z Funduszu Pracy jest sąd powszechny, czego nie zmienia nawet ta okoliczność, iż w drodze wyjątku w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzygana kwestia rozkładania tego rodzaju pożyczek na raty. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, rozpoznając odwołanie od decyzji o rozłożeniu pożyczki na raty, organ administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania o sporze dotyczącym wysokości należności. Nie mniej, organ odwoławczy wskazał, iż w kwocie, która w decyzji organu pierwszej instancji została wskazana jako pozostała do zapłacenia należność, zawarto opłatę za wycenę nieruchomości i koszty postępowania, które to należności nie stanowią części pożyczki, czego konsekwencją jest to, iż nie mogą być objęte rozstrzygnięciem o rozłożeniu należności na raty. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w M. podjął decyzję z dnia 4 marca 1999 r., którą uzasadnił tak jak poprzednią swą decyzję, dodając, iż do uregulowania poza należnością rozłożoną na raty pozostają jeszcze koszty egzekucyjne w wysokości 5.482.09 zł i koszty zastępstwa procesowego w wysokości 1.010 zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionowali ustalenie, iż pozostało do zapłaty jeszcze 20.110,40 zł. Ich zdaniem winni zapłacić 3.078,80 zł. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy podjął zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu stwierdził zaś, że podtrzymuje ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu poprzedniej swej decyzji. Wyjaśniając, iż organ administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporo- o. wysokość zaległości, wskazał, iż skarżący winni być zainteresowani wyjaśnieniem na drodze sądowej stanu swego zadłużenia oraz, że nie mogą oczekiwać, aby uczynił to Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy, gdyż oznaczałoby to, iż kwestionuje własne ustalenia, dotyczące wysokości należności pozostałej do zapłaty. W skardze skarżący zakwestionowali stwierdzenie organu odwoławczego, według którego właściwym do rozstrzygnięcia o wysokości należności pozostałej do zapłaty jest sąd powszechny. Zdaniem skarżących winien o tym rozstrzygnąć organ administracyjny. Ponadto skarżący twierdzili, iż występując do sądu powszechnego z żądaniem zapłaty niezasadnie skapitalizowano odsetki oraz, że przed wydaniem nakazu zapłaty część należności została już spłacona. W odpowiedzi na skargę wniesiono ojej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów wskazanych przez skarżących. Rację ma organ administracyjny twierdząc, iż jedynie sąd powszechny jest uprawniony do rozstrzygnięcia o wysokości pozostałej do zapłaty przez skarżących należności. Uściślając to twierdzenie stwierdzić należy, iż o wysokości należności pozostałej do zapłaty sąd powszechny winien rozstrzygnąć tylko wówczas, gdy ta kwota będzie przedmiotem sporu pomiędzy organem administracyjnym a skarżącymi. Umowa pożyczki jest bowiem podstawą powstania stosunków cywilnoprawnych /art. 1 kodeksu cywilnego w zw. z art. 720-724 kodeksu cywilnego/, zaś do rozstrzygania sporów z tego stosunku są właściwe sądy powszechne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej /art. 2 par. 1 i par. 3 kodeksu postępowania cywilnego/. Żaden przepis szczególny nie przekazuje sporu o wysokość pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy organowi administracyjnemu. Jedynie w zakresie, jak słusznie zauważa organ administracyjny, rozkładania na raty takiej pożyczki oraz odraczaniu terminu jej spłaty albo umorzeniu części lub całości pożyczki, z mocy wyraźnego przepisu właściwy jest organ administracyjny /art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji - Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./. Organ odwoławczy twierdząc, iż nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia o wysokości należności pozostałej skarżącym do zapłaty, popadł jednakże w sprzeczność z własnym rozstrzygnięciem, którym utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyraźnie określającą wysokość tej należności. Z drugiej strony trudno się dziwić, iż rozstrzygając o rozłożeniu pożyczki na raty organ administracyjny ustalił kwotę pozostałą do zapłaty. Rozłożenie pożyczki na raty bez określenia kwoty podlegającej rozłożeniu na raty jest zadaniem niewykonalnym. Ten paradoks wynika z faktu, iż w mniejszej sprawie organ administracyjny występuje w podwójnej roli. Z jednej strony jest wierzycielem /ściślej wierzycielem jest Skarb Państwa, a organ administracyjny jego statio fisci/, a więc podmiotem równorzędnym wobec skarżących, z drugiej zaś strony jest organem władzy państwowej, który na mocy przepisów prawa, może w pewnym zakresie - rozłożenia pożyczki na raty - w sposób władczy rozstrzygnąć o wiążącym ich stosunku prawnym. Nie można organowi administracyjnemu, będącemu wierzycielem, odmówić prawa do zajęcia stanowiska odnośnie wysokości należności, którą dłużnik winien mu zapłacić. Jednakże nie można też temu organowi przyznać uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia o wysokości pożyczki pozostałej do zapłaty. W celu uniknięcia wskazanej kolizji decyzję o rozłożeniu pożyczki na raty musi poprzedzać ustalenie wysokości należności pozostałej do zapłaty w sposób zapewniający dłużnikowi prawo do rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny. Zatem, o ile w trakcie rozpoznawania wniosku o rozłożenie pożyczki na raty okaże się, iż stanowiska organu /wierzyciela/ i dłużnika odnośnie kwoty pozostałej do zapłaty, są sprzeczne, to wówczas postępowanie administracyjne w sprawie rozłożenia pożyczki na raty winno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny. Rozstrzygnięcie sporu pomiędzy organem administracyjnym a dłużnikiem, dotyczącego wysokości pożyczki z Funduszu Pracy pozostałej do zapłaty, jest bowiem zagadnieniem wstępnym w sprawie o rozłożenie tej pożyczki na raty, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest sąd powszechny /art. 97 par. 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego/. Po zawieszeniu postępowania organ administracyjny na podstawie art. 100 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego winien wezwać stronę do wystąpienia w wyznaczonym terminie do sądu powszechnego z odpowiednim powództwem. /Skoro spór dotyczący należności pozostałej do zapłaty wystąpił w postępowaniu egzekucyjnym i polega na twierdzeniu skarżących, iż ich należność na skutek zapłaty istnieje w mniejszym rozmiarze niż twierdzi o tym wierzyciel, to do jego rozstrzygnięcie służyć może powództwo przeciwegzekucyjne - art. 840 kodeksu postępowania cywilnego/. Jeżeli strona mimo wezwania z powództwem do sądu powszechnego nie wystąpi, organ administracyjny będzie uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego /art. 100 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego/. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż podejmując zaskarżoną decyzję organ administracyjny naruszył wskazane przepisy postępowania. Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, iż skarżący uzyskaliby korzystne dla siebie rozstrzygnięcie sądu powszechnego, które organ administracyjny musiałby uwzględnić przy formułowaniu decyzji o rozłożeniu pozostałej kwoty pożyczki na raty. W konsekwencji skarga na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podlega uwzględnieniu. Uwzględnieniu skargi nie stoi przy tym na przeszkodzie, iż jej zarzuty okazały się niezasadne. Stosownie do art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sąd administracyjny nie jest bowiem związany granicami skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.