II SA/Gd 108/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i orzeka, iż nie może ono być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 grudnia 2004 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.), po stwierdzeniu, w wyniku przeprowadzenia w dniu 14 grudnia 2004 roku obowiązkowej kontroli, przystąpienia do użytkowania stacji paliw płynnych B, znajdującej się na terenie nieruchomości położonej przy ulicy [...] w G. na działkach nr [...] i nr [...], z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, postanowił wymierzyć karę w wysokości 112.500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania tejże stacji. W wyniku zażalenia wniesionego przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2005 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił w całości ww. postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, iż podjęcie przez organ nadzoru budowlanego I instancji, po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, działań w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego było w pełni uzasadnione, jednak sentencja wydanego przez ten organ postanowienia jest niepełna, gdyż nie został w niej wskazany podmiot zobowiązany do uiszczenia wymierzonej kary. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 17 stycznia 2005 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymierzył A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. karę w wysokości 112.500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw płynnych B, położonej na terenie nieruchomości znajdującej się przy ulicy [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu: ▪ naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku czego doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niezasadne zastosowanie przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane; ▪ nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 59f w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i wyniku tego błędne obliczenie wysokości kary; ▪ naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia spółka wskazała, iż organ rozpoznający niniejszą sprawę nie wziął pod uwagę, że dnia 18 listopada 2004 roku skarżąca zawiadomiła go o przystąpieniu do rozruchu technologicznego stacji z dniem 19 listopada 2004 roku, z którym to dniem rozruch rozpoczęto. Stwierdziła także, iż w czasie kontroli przedmiotowa stacja była zamknięta i nie sprzedawała paliwa. Skarżąca wskazała nadto, iż organ błędnie ustalił wysokość nałożonej kary. Zastosował bowiem do jej obliczenia współczynnik wielkości obiektu budowlanego w = 1,5, podczas gdy powinien był zastosować współczynnik w = 1, który obowiązuje dla obiektów budowlanych o powierzchni mniejszej lub równej 1.000m2, ponieważ powierzchnia obiektu budowlanego, jakim jest stacja paliw w G. przy ulicy [...], wynosi 359,6m2. Skarżąca stwierdziła przy tym, iż nie jest w stanie ustalić na jakiej podstawie organ wydający zaskarżone postanowienie zastosował współczynnik w = 1,5, gdyż żadne informacje na ten temat nie zostały podane w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 lutego 2005 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2004 roku, nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji, po otrzymaniu pisma skarżącej z dnia 18 listopada 2004 roku, pouczył skarżącą o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed przystąpieniem do jego użytkowania oraz poinformował ją, iż zgłoszony rozruch technologiczny nie może zapoczątkować ciągłego funkcjonowania stacji paliw. Stwierdził również, że ze znajdującego się w aktach sprawy materiału zdjęciowego wynika, iż w dniu 25 listopada 2004 roku stacja paliw B była już otwarta, co dodatkowo potwierdza paragon dokumentujący zakup paliwa datowany na 28 listopada 2004 roku oraz protokół z obowiązkowej kontroli z dnia 14 grudnia 2004 roku, w którym stwierdzono, że obiekt jest użytkowany. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że karę obliczono zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jako dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy czym powierzchnia stacji została ustalona na podstawie projektu zagospodarowania działki, według którego powierzchnia stacji (utwardzona wraz z zabudową) wynosi 1.982m2. W skardze na postanowienie organu odwoławczego z dnia 22 lutego 2005 roku A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wniosła o jego uchylenie, powtarzając zarzuty i argumentację przytoczone w zażaleniu. Dodatkowo skarżąca zakwestionowała wiarygodność dowodów w postaci zdjęć i paragonu dokumentującego zakup paliwa, na podstawie których organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy, a nadto zarzuciła, iż w sentencji zaskarżonego postanowienia błędnie oznaczono postanowienie, do którego się ono odnosi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazany jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 ww. artykułu wynika nadto, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe zasady orzekania znajdują zastosowanie również w postępowaniu zażaleniowym (art. 144 k.p.a.). Zdaniem Sądu art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji (postanowienia) o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Nie może zatem – po rozpoznaniu zażalenia na konkretne postanowienie, rozstrzygnąć o innym postanowieniu, które nie stanowiło przedmiotu zaskarżenia, a tym bardziej – ponownie odnieść się do orzeczenia, które już stanowiło przedmiot jego wcześniejszej decyzji, czy też postanowienia. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1987 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA 907/87, decyzja organu odwoławczego może dotyczyć wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, która została zaskarżona w drodze odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1987 r., sygn. IV SA 907/87, GAP 1988, nr 12, s. 41 wraz z komentarzem H. Starczewskiego, w którym przyjęto, że: "1. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. 2. Decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa"). W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2005 roku, nr [...], wydał postanowienie z dnia 22 lutego 2005 roku, którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2004 roku, nr [...]. Tym samym organ odwoławczy orzekł nie o postanowieniu zaskarżonym zażaleniem, lecz o innym orzeczeniu organu I instancji, które już wcześniej zostało uchylone postanowieniem tego samego organu odwoławczego z dnia 12 stycznia 2005 roku, nr [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ odwoławczy, wydając zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, rażąco naruszył art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ wydał orzeczenie dotyczące postanowienia nie będącego przedmiotem rozpatrywanego przez niego zażalenia. Tym samym w niniejszej sprawie zaszła przyczyna stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nieważność zaskarżonego postanowienia i na podstawie art. 152 ww. ustawy orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Sąd zważył przy tym, iż w świetle powyższych ustaleń i rozważań rozstrzyganie o pozostałych kwestiach podniesionych w skardze byłoby przedwczesne albowiem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał orzeczenia dotyczącego zażalenia wniesionego przez skarżącą spółkę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2005 roku, nr [...], a co za tym idzie - nie zajął stanowiska odnośnie zarzutów zawartych w tymże zażaleniu. Organ II instancji musi najpierw rozpatrzyć należycie niniejszą sprawę w trybie odwoławczym i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, a następnie wydać orzeczenie zgodne w swej treści z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, które będzie mogło zostać zaskarżone przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.