II SA/Gd 108/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody z dnia 10 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 28 września 2012 r., nr [...], powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, Prezydent Miasta wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] obręb W. K., przy ul. [...] w G., stanowiącego własność K. B. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ I instancji przywołał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 25 maja 2005 r., w którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...] km. 4 położonej w obrębie W. K. w G. oraz nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, wymaganych w celu legalizacji budowy budynku mieszkalnego, o którym mowa w zgłoszeniu, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że inwestor do dnia wydania decyzji o sprzeciwie na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych, nie wypełnił obowiązku nałożonego w/w postanowieniem. K. B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu podniosła, że złożyła wymagane dokumenty w wyznaczonym postanowieniem organu nadzoru budowlanego terminie, tj. do dnia 30.12.2005 r. Jednakże do obecnej chwili nie otrzymała żadnej decyzji. Konieczność wykonania robót związanych z dociepleniem budynku wymusza stan techniczny i koszty ogrzewania budynku. Rozpoznając odwołanie, Wojewoda decyzją z dnia 10 grudnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 25.02.2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., w związku z ustaleniami dokonanymi podczas przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 24.02.2005r. na terenie działki nr 26 km.4 rej. [...] obręb W. K., W. B., wydał w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowienie nr [...], w którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego. Ponadto, ustalił w oparciu o art. 48 ust. 3 ww. ustawy, wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu oraz placu budowy i nałożył obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 30.06.2005r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu lub w przypadku braku planu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną i uzgodnionego w zakresie lokalizacji budynku z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wydziału Geodezji Urzędu Miasta, oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wniosek właścicielki uzasadniony toczącym się postępowaniem sądowym w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości, termin wypełnienia zobowiązania przesunięto do dnia 31.12.2005r. (postanowienie nr [...] z dnia 29.04.2005r.). Pismem z dnia 25.09.2012r. organ nadzoru budowlanego poinformował organ administracji architektoniczno - budowlanej I instancji o niewypełnieniu przez K. B. obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 25.05.2005r., stwierdzając brak podstaw do legalizacji omawianego budynku mieszkalnego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Analizując sytuację, organ odwoławczy stwierdził, że nie zostało zakończone postępowanie legalizacyjne, tzn. nie nastąpiło wydanie decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 4 pkt 1 w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych lub pkt 2 o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Nie została także wydana decyzja w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tak więc w dalszym ciągu obowiązuje postanowienie z dnia 25.05.2005r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budynkiem będącym przedmiotem wniosku objętego zgłoszeniem robót dociepleniowych. Pomimo zobowiązania inwestora postanowieniem do przedłożenia dokumentacji w celu legalizacji wykonanej samowoli budowlanej obowiązku tego nie wykonano. Organ odwoławczy zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji, uznając jednak, że w związku z niezakończonym postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., właściwą podstawę wniesienia sprzeciwu stanowić powinien art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nie jak błędnie powołano art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. B. Wyjaśniła, że w wykonaniu zobowiązania do przedłożenia określonych dokumentów w procedurze legalizacji w zakreślonym terminie dokumenty te przedłożyła. Skarżąca wskazała, że organ nadzoru budowlanego do dzisiaj nie wydał żadnego rozstrzygnięcia kończącego sprawę legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Podkreśliła też negatywne skutki wstrzymania nielegalnej budowy. Według skarżącej organ architektoniczny mógł przyjąć zgłoszenie, uznając roboty jako zabezpieczające. Skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem jej udziału. Skarżąca nie była informowana o wystąpieniach do organu nadzoru budowlanego ani o nadsyłanych odpowiedziach. Nie mając informacji na temat prowadzonej korespondencji, nie mogła brać czynnego udziału w postępowaniu, przekazać posiadane dokumenty i przedstawić organowi I instancji stan faktyczny sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Organ II instancji rozpatrując odwołanie, nie zwrócił uwagi na naruszenie przez organ I instancji wskazanych przepisów i nie przeprowadził w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, co również nie dało jej możliwości wypowiedzenia się w temacie, który był podstawą wydanych orzeczeń obu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ powtórzył, że brak decyzji legalizującej samowolę budowlaną i zezwalającej na użytkowanie obiektu powoduje konieczność zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odpierając zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, organ wyjaśnił, że postanowienia, co do których skarżąca twierdzi, że nie mogła się z nimi zapoznać, były jej udostępniane w toku postępowania przed organem I instancji. Ponadto nie wykazała, że uchybienie jej uprawnień procesowych w zakresie udziału w postępowaniu uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 ustawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] obręb W. K., przy ul. O. B. [...] w G. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody. Organy administracji obu instancji uznały, że zgłoszone zamierzenie budowlane nie może być realizowane, gdyż nie zostało zakończone postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowego budynku mieszkalnego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast organ odwoławczy wskazał jako podstawę art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl przepisu art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 pkt 2 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; Z art. 30 ust. 6 pkt 2 wynika zaś, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Bezsporne jest, że w stosunku do budynku mieszkalnego, którego zamiar docieplenia zgłosiła skarżąca, prowadzone jest przez organ nadzoru budowlanego postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu postanowieniem z dnia 25 lutego 2005 r. wstrzymał bowiem prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego i jednocześnie nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów w celu legalizacji budowy budynku mieszkalnego, o którym mowa w zgłoszeniu, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Następnie zaś postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2005 r. zmieniono powyższe postanowienie w zakresie terminu wykonania obowiązku, ustalając termin na dzień 31 grudnia 2005 r. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji ustaliły, że skarżąca nie wykonała tego obowiązku. Skarżąca zakwestionowała to ustalenie i twierdziła, że złożyła stosowne dokumenty w zakreślonym terminie, jednakże organ nadzoru budowlanego do chwili obecnej nie wydał żadnej decyzji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ma znaczenia czy skarżąca wykonała nałożone na nią obowiązki, czy też nie. Znaczenie ma natomiast fakt, że postępowanie dotyczące samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nie zostało zakończone. Skutkiem tego w dalszym ciągu obowiązuje zakaz prowadzenia robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego orzeczony w toku tego postępowania. Artykuł 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z ust. 2 wynika, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zgodnie natomiast z treścią art. 50a Prawa budowlanego właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem: 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części; 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Skoro zatem toczy się postępowanie legalizacyjne, w którym wstrzymano wykonywanie wszelkich robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] obręb W. K., przy ul. O. B. [...] w G., to przyjęcie zgłoszenia pozostawałoby w sprzeczności z tymże zakazem. Wykonanie przez skarżącą w przedmiotowym budynku mieszkalnym robót budowlanych objętych zgłoszeniem naruszałoby w sposób oczywisty przepisy art. 48 ust. 2 oraz art. 50 a ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo więc jako podstawę prawną wniesienia sprzeciwu wskazał organ odwoławczy 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazać przy tym należy, wbrew twierdzeniom skarżącej, że nie można uznać robót polegających na dociepleniu budynku za prace zabezpieczające. Z tych wszystkich przyczyn Sąd, stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.