II SA/Gd 1090/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi O. SA z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr WI-I.7843.1.58.2024.GD w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżona do Sądu decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Kościerski decyzją z 7 czerwca 2024 r. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez O. S. A (dalej: skarżąca Spółka) zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej O. na istniejącej wieży OTP, w skład której wchodzą: antenowa konstrukcja wsporcza, anteny sektorowe, okablowanie oraz urządzenia sterujące. Zdaniem Starosty Kościerskiego zamierzenie to stanowi w istocie stację bazową telefonii komórkowej, co nie przeczy deklarowanej przez inwestora instalacji radiokomunikacyjnej, jako przedmiotowi zgłoszenia. Dokonując kwalifikacji przedmiotu zgłoszenia Starosta Kościerski stwierdził, że zgłaszane roboty nie stanowią przypadków, o których mowa w przepisach art. 29 ust. 3 pkt 3 oraz ust. 4 pkt 3 Prawa budowlanego. Wojewoda Pomorski zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r., nr WI-I.7843.1.58.2024.GD utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał między innymi, że z opisu planowanych robót budowlanych zamieszczonego w zgłoszeniu, jak również z załączonej dokumentacji pod nazwą "rysunki i szkice wykonawcze" wynika, że wspomniana "instalacja" planowana jest na istniejącej wieży kratowej typu BOT-E2 54 o wysokości 54 m i wysokości całkowitej 55,95 m o konstrukcji kratownicy przestrzennej o przekroju trójkątnym. Przedstawiono "sumaryczny wykaz projektowanych elementów instalacji radiokomunikacyjnej", zgodnie z którym planuje się: 3 anteny sektorowe ASI4518R10v18 o wymiarach 2769 x 429 x 196 mm (na wieży), 1 antenę radiolinii o średnicy ok. 380 mm (na wieży), 3 moduły radiowe AHHB o wymiarach 430x325x165mm (na wieży), 3 moduły radiowe AHEGB o wymiarach 675x330x160mm (na wieży), 1 x moduły radiowe A RM A i ARDA o wymiarach 118x44 lx402mm (na wieży), 3 konstrukcje wsporcze o wysokości 2900m (na wieży), 2 konstrukcje wsporcze o wysokości 1000 Mm (na wieży), 1 szafa telekom. o wymiarach 2000x750x850mm na dedykowanej ramie (przy wieży), 1 szafa telekom. RTZ o wymiarach 800x500x200mm (przy wieży), 1 kpL. drabin do prowadzenia kabli o łącznej długości ok. 50m (na wieży), 1 drabina kablowa o długości 2000mm (przy wieży), 1 ogrodzenie o wysokości 2100mm (przy wieży), 1 komplet kabli telekomunikacyjnych oraz drobnych akcesoriów i elementów montażowych. Ostatecznie w wyniku dokonanych robót budowlanych w skład całego obiektu docelowo wchodzić będzie: istniejąca wieża kratowa typu BOT-E2 54; istniejące anteny sektorowe, anteny radioliniowe i podjednostki nadawcze RRU zlokalizowane w górnej części wieży (należące do operatorów P. i T.); istniejące urządzenia sterujące zamknięte w systemowych szafach posadowionych u podnóża wieży (należące do operatorów P i T.); istniejące ogrodzenie u podnóża wieży - prowadzone wzdłuż boków wieży oraz prostokątne dowiązane do jednego z boków konstrukcji, wyposażone w furtki; projektowane anteny sektorowe - 3 szt., antena radioliniowa - 1 szt., podjednostki nadawcze RRU zlokalizowane w górnej części wieży (należące do operatora OPL); projektowana antena GPS zlokalizowana przy urządzeniach sterujących; projektowane urządzenia sterujące zamknięte w systemowych szafach u podnóża wieży (należące do operatora OPL); projektowane ogrodzenie okalające urządzenia sterujące zlokalizowane u podnóża wieży (należące do operatora OPL); projektowane i istniejące elementy dróg kablowych. W ocenie Wojewody Pomorskiego, z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, że planowana inwestycja stanowi w rzeczywistości rozbudowę istniejącej już stacji bazowej telefonii komórkowej (operatora P. oraz T.), umożliwiającej nadawanie sygnału oraz emitującej pole elektromagnetyczne. Roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie mieszczą się w kategorii robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, a co za tym idzie nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. We wniesionej do Sądu skardze, skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Decyzji Wojewody zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa postępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło Wojewodę Pomorskiego do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że planowana inwestycja Skarżącej stanowi rozbudowę istniejącej już wieży i wymaga pozwolenia na budowę; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że wniesienie sprzeciwu przez Starostę Kościerskiego do zgłoszonych robót budowalnych było działaniem prawidłowym, w sytuacji gdy planowana inwestycja stanowi wyłącznie modernizację istniejącej wieży kratowej, a zatem przedsięwzięcie wymagające jedynie zgłoszenia budowy, a nie wydania pozwolenia na budowę; - art. 3 ust. 6 w związku z art 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni, skutkującej uznaniem, że montaż projektowanych elementów instalacji radiotelekomunikacyjnej na istniejącej wieży kratowej stanowi rozbudowę istniejącej już stacji bazowej telefonii komórkowej, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdy w istocie planowana inwestycja stanowi jedynie modernizację już istniejącej wieży, stanowiącej własność skarżącego. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, potwierdzając stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy objęte zgłoszeniem skarżącej Spółki roboty budowlane należy zakwalifikować jako roboty wymagające jedynie zamiaru zgłoszenia ich wykonania – jak chce tego skarżąca Spółka, czy też jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę – tak jak orzekły organy administracji obu instancji. Zdaniem Sądu rację w tym sporze mają organy administracji publicznej. Zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm. – dalej jako "p.b.", "Pr.bud.") jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątek od tego obowiązku, na który powołuje się skarżąca Spółka, określony został w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Kwestia prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, a prezentowana przy tym argumentacja zasługuje na uwzględnienie w niniejszej sprawie. Otóż Sąd Naczelny (por. wyroki NSA z: 25 stycznia 2023 r., II OSK 2632/21NSA; z 6 września 2022 r., II OSK 3239/19 oraz z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19) zasadnie wskazał, że niezależnie od tego, czy instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych zawiera w sobie instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych (nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. z 2010 r.) czy instalowanie stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych (nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. od 25 października 2019 r.), to istotne jest czy instalowanie tego rodzaju urządzeń prowadzić będzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych obiektu budowlanego czy też jego charakterystycznych parametrów np. kubatury. Nowelizacja Prawa budowlanego w tej części, na co wskazuje uzasadnienie projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815), związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. Jej zamiarem było uszczegółowienie rodzaju urządzeń jakie mogą być instalowane na obiektach budowlanych. Nowelizacją tą nie przesądzono aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych". Aktualne zatem pozostają podglądy wyrażane na tle poprzednio obowiązującego przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 Pr.bud. przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Pr.bud. "budowa" to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Wedle z kolei art. 3 pkt 7a tej ustawy przez "przebudowę" rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Ewentualna więc zmiana parametrów obiektu, którym w kontrolowanej sprawie jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. W niniejszej sprawie Wojewoda trafnie wskazał w oparciu o załączone przez skarżącą Spółkę do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót rysunki i szkice wykonawcze oraz wykaz projektowanych elementów instalacji, że planowane roboty stanowią rozbudowę istniejącej już stacji telefonii komórkowej, ponieważ doprowadzą do zmiany parametrów obiektu budowlanego w zakresie zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych oraz zwiększenia mocy sumarycznej anten, co nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że okoliczność zmiany parametrów obiektu budowlanego w zakresie zmiany rozkładu pół elektromagnetycznych oraz zwiększenia mocy sumarycznej anten nie była w istocie kwestionowana przez skarżącą Spółkę. Oczywistym jest przy tym to, że dołożenie kolejnych 3 anten sektorowych i radioliniowych doprowadzi do zwiększenia mocy sumarycznej anten i zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych. W jakim natomiast zakresie to zwiększenie nastąpi, podlega badaniu w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę. Sąd podziela także wyartykułowany przez NSA pogląd (zob. wyroki wyżej wskazane), że dodatkowy argument przemawiający za prawidłowością zaskarżonej decyzji stanowi okoliczność, że stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia (art. 3 pkt 20 Pr.bud.). Budowa (przebudowa lub rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia (w tym ewentualnie na podstawie zgłoszenia), a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Pr.bud., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.). Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2024 r., poz. 935 ze zm.) skargę oddalił. Na wniosek skarżącej Spółki sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazane orzecznictwo udostępnione jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.