II SA/Gd 110/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A w G na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G z dnia 5 października 2005 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A w G kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Postanowieniem z dnia 5 października 2005r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 kpa wstrzymał wykonywanie rzez firmę A Sp. z o.o. z siedzibą w G. przy ul. Ś. [...] robót budowlanych związanych z remontem lokalu użytkowego na parterze i na piętrze budynku przy ul. Ś. [...] w G. bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania oraz nakazał firmie A Sp. z o.o. z siedzibą w G. przy ul. Ś. [...] wykonanie niezbędnych zabezpieczeń placu budowy w lokalu użytkowym na parterze i na piętrze budynku przy ul. Ś. [...] w G., przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 3 października 2005r. kontroli placu budowy w lokalu użytkowym na parterze i na piętrze budynku oraz na zapleczu nieruchomości położonej przy ul. Ś. [...] w G. ustalono, że roboty budowlane prowadzone są na parterze i na piętrze lokalu użytkowego, natomiast na poziomie parteru na zapleczu posesji dobudowano nowe pomieszczenie. W ocenie organu zakres wykonanych robót wymagał, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi. Z treści art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane wynika, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Ponieważ przedmiotowe roboty budowlane realizowane były bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi, organ pierwszej instancji był zobowiązany wstrzymać ich wykonywanie. W zażaleniu na powyższe postanowienie A Spółka z o.o. w G. wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania podnosząc, że z obowiązku dokonania zgłoszenia planowanych prac remontowych wywiązała się w dniu 11 lipca 2005r., do ich przeprowadzenia przystąpiła w dniu 22 sierpnia 2005r., zaś ewentualnego sprzeciwu nie otrzymała do dnia wniesienia zażalenia. Ponadto Spółka zakwestionowała prawidłowość i prawdziwość ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 3 października 2005r., albowiem została ona przeprowadzona niezgodnie z art. 81a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji uniemożliwił stronie skarżącej uczestnictwo w przeprowadzonej kontroli, co stanowiło rażące naruszenie praw strony. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2005r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skarżąca Spółka nie zgłosiła przedmiotowych robót budowlanych, zatem wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót było zasadne. Spółka zgłosiła skutecznie zamiar przystąpienia do utwardzenia powierzchni gruntu na terenie nieruchomości przy ul. Ś. [...] w G., jednakże przedmiotowe roboty budowlane nie zostały zgłoszone. Czynności kontrolnych w dniu 3 października 2005r. dokonano w obecności jednego z wykonawców, a więc bez naruszenia art. 81a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Przeprowadzona ad hoc kontrola nie mogła ze swej istoty nastąpić z udziałem stron i okoliczność ta w żaden sposób nie naruszyła ich prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W skardze na powyższe postanowienie A Spółka z o.o. w G. wniosła o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powtórzyła zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kognicji sądów administracyjnych została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego wynika, iż w toku badania legalności podjętych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć sąd, niezależnie od zarzutów skargi, ocenia przesłanki ich podjęcia i może uchylić decyzję z przyczyn w ogóle nie wskazanych w skardze. Taki przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z najważniejszych kwestii w postępowaniu administracyjnym jest dokładne ustalenie przez organ administracji publicznej kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). W razie zaniedbania tego obowiązku postępowanie administracyjne obarczone zostaje uchybieniem dającym podstawę do jego wznowienia. W myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ administracji jest zatem obowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Ponadto organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynikało, że organ pierwszej instancji ustalił krąg podmiotów mających przymiot strony, w tym I. P.-K., E. P.-K. oraz M. P.-K. wszystkie zamieszkałe w K. Z akt sprawy wynikało jednak, iż ww. strony nie miały zagwarantowanego przez organy prawa do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy zaniechały zawiadomienia ww. stron o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego, jak również doręczenia tymże stronom wydanych postanowień, mimo że organom znane były adresy zamieszkania ww. stron poza granicami kraju. Zgodnie z art. 39 kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W razie ustalenia, iż w kręgu stron postępowania administracyjnego występują osoby przebywające za granicą zastosowanie znajduje przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 1984r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz.U. z 2002r., Nr 215, poz. 1823 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem na wniosek sądu lub innego właściwego organu Rzeczypospolitej Polskiej osobom przebywającym za granicą pisma mogą być doręczane przez konsula. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 13 lutego 1984r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że konsul stosuje odpowiednio przepisy prawa polskiego, gdy doręcza się pismo obywatelowi polskiemu, zgadzającemu się dobrowolnie przyjąć pismo lub inny dokument. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały doręczenia wydanych postanowień stronom mającym adres zamieszkania za granicą za pośrednictwem właściwego konsula, a tym samym nie zapewniły tymże stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji Sąd, mając na względzie zapewnienie wszystkim stronom wypowiedzenia się w sprawie w postępowaniu administracyjnym, nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze i z mocy wskazanych na wstępie przepisów uchylił w punkcie pierwszym wyroku zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji zapewnią wszystkim stronom prawidłowy udział w postępowaniu administracyjnym, mając w szczególności na uwadze, że osobom zamieszkującym za granicą doręcza się pisma oraz inne dokumenty za pośrednictwem konsula. O kosztach postępowania orzeczono, jak w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku, iż postanowienia wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane.