II SA/Gd 1104/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie : Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2002 r., [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 26 lutego 2002 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie decyzją z dnia 26 lutego 2002 r., na podstawie art. 1 pkt 5 i 14 oraz art. 3 pkt 4 -8 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, ustawy o planowaniu rodziny (...) - Dz. U. Nr 154, poz. 1792 oraz art. 27 ust 5, art. 30 ust 1 i 2, art. 35a, art. 38 ust 1, art. 43 ust 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jedn. tekst z 1998 r. Dz. U. Nr 64, poz. 414 ze zm.) przyznał E. K. zasiłek stały z tytułu sprawowania opieki nad chorym dzieckiem w wysokości 406 zł miesięcznie od 1 lutego do 31 lipca 2002 r. E. K. wniosła odwołanie od tej decyzji wywodząc, iż zasiłek ten należał się jej od 1 stycznia 2002 r. Wskazywała, iż poprzednio otrzymywała świadczenie do końca grudnia 2001 r. i w miesiącu styczniu 2002 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia na dalszy okres, a wobec niekorzystnej i niezrozumiałej dla niej decyzji organu pozostaje bez środków utrzymania. E. K. wskazała także, iż do swojego wniosku załączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 8 stycznia 2002 r., z którego jednoznacznie wynikało, iż K. K. – córka odwołującej się - ze względu na stan zdrowia wymagała stałej opieki pielęgnacyjnej. Odwołująca się podnosiła, że po złożeniu wniosku w dniu 16 stycznia 2002 r. organ wezwał ją do przedłożenia odrębnego, wydanego przez Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, zaświadczenia, stosownie do zmienionych przepisów ustawy. Zdaniem odwołującej się nie może ona ponosić konsekwencji zmiany tych przepisów, w sytuacji, gdy w styczniu przedłożyła stosowne zaświadczenie lekarskie potwierdzające stan zdrowia dziecka. Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 kwietnia 2002 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 27 ust. l ustawy o pomocy społecznej warunkiem koniecznym do otrzymania zasiłku stałego jest między innymi dowód w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dziecka wraz ze wskazaniami dotyczącymi konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Takie orzeczenie wydane zostało przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w dniu 7 lutego 2002 r., a więc w miesiącu, od którego przyznano E. K. zasiłek stały. Organ wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek zainteresowanej z dnia 26 lutego 2002 r., wniesiony wraz ze stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności dziecka, wydanym zgodnie z obowiązującymi w dniu złożenia tego wniosku przepisami. W świetle art. 43 ust.6 zd. l ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Wprawdzie art.6 ust.2 ustawy zmieniającej stanowi, że do zasiłku stałego przyznanego do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe kryterium dochodowe, a aktualne zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia dziecka dla ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego obowiązują przez okres, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2002 r., ale zwrot "aktualne" należy, zdaniem organu, odnieść do zaświadczeń wystawionych na okres sprzed 31 grudnia 2001r. i zachowujących nadal moc bo opiewają na okres po l stycznia 2002 r. Za takie nie mogło być jednak uznane załączone do odwołania zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia dziecka dla ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wydane 8 stycznia 2002 r., a więc już po dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej. E. K. wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję, w której zarzuciła, że starała się, aby zachować ciągłość świadczenia i dlatego złożyła wniosek wraz z zaświadczeniem lekarskim w dniu 16 stycznia 2002 r. Wskazywała, iż nie może ponosić winy, że zmieniły się przepisy, o czym poinformowano ją dopiero w dniu złożenia jej pierwotnego wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skargę należało uznać za oczywiście uzasadnioną, albowiem zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy postępowania, jak i prawa materialnego. Stosownie do art. 27 ust.1 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 z 1998 r. poz. 414 ze zm.) zasiłek stały przysługiwał osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekraczał dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 tej ustawy, a dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Kwestia spełnienia przez skarżącą tych wymagań jest w niniejszej sprawie bezsporna. Zgodnie z art. 43 ust 6 cytowanej wyżej ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Zdaniem organów wniosek skarżącej został złożony dopiero w dniu 26 lutego 2002 r., ponieważ wówczas skarżąca dostarczyła zgodne z obowiązującymi od dnia 1 stycznia 2002 r. przepisami zaświadczenie właściwego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Organy administracji uznały, iż wobec zmiany przepisów, wniosek E. K. z dnia 16 stycznia 2002 r. wraz z załączonym do niego zaświadczeniem lekarskim z dnia 8 stycznia 2002 r. należało uznać za wadliwie złożony. Organ wskazał, iż dopiero wniosek wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 7 lutego 2002 r. wydanym przez odpowiedni Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności można było uznać za prawidłowo wniesiony. Taki pogląd organu jest oczywiście błędny. Jak wynika z akt administracyjnych E. K. miała przyznany zasiłek stały z tytułu opieki nad chorym dzieckiem do dnia 31 grudnia 2001 r. W dniu 16 stycznia 2002 r., nie będąc poinformowana przez organy administracji o zmianie prawa oraz konieczności ubiegania się przed innym organem o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, złożyła stosowny wniosek o przyznanie jej zasiłku na kolejny okres. Organ administracji uznał, iż zaświadczenie lekarskie z dnia 8 stycznia 2002 r., przedłożone przez E. K., jest niewystarczające i dopiero wówczas poinformował ją, iż jest zobowiązana do przedstawienia zaświadczenia właściwego zespołu ds. orzekania o stopniu niepełnosprawności. Takie orzeczenie skarżącą otrzymała dopiero w dniu 7 lutego 2002 r. i wraz z tym zaświadczeniem złożyła kolejny wniosek w dniu 26 lutego 2002 r. Wniosek ten był w istocie uzupełnieniem braków pierwotnego pisma o przyznanie zasiłku stałego, złożonego w styczniu 2002 r. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada ta wymaga takiego stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji. Regulacja "interesów w toku" zawsze wymaga wprowadzenia przepisów intertemporalnych Kultura prawna nie wypracowała bowiem dotychczas reguł prawa intertemporalnego, pozwalających w oderwaniu od konkretnej sytuacji rozstrzygać, które prawo - nowe czy stare - powinno znaleźć zastosowanie. Zasada niedziałania prawa wstecz odnosi się do stanu, w którym nowa ustawa miałaby zmienić sytuację prawną obywatela, którą dotychczasowe prawo regulowało jako bardziej korzystną. Do tej samej grupy zasad zaliczyć należy zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę zaufania obywatela do Państwa. Wszystkie te konstytucyjne zasady mają za zadanie ochronę obywateli. W niniejszej sprawie zmiana przepisów nastąpiła z dniem 1 stycznia 2002 r., czyli wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 154 poz. 1792), którą utworzono zespoły orzekające o stopniu niepełnosprawności. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Przyjęte w art. 9 k.p.a. rozwiązanie "nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Nacisk leży tu natomiast na obowiązku organów administracji (por. Komentarz do k.p.a. J.Borkowski/ B. Adamiak, CH Beck, 3 Wydanie, W-wa 2000, str. 65). Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Wynika z tego, iż organ administracji jest z urzędu obowiązany udzielać stronie i uczestnikom postępowania informacji prawnej. Bezczynność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ I instancji zobowiązany był zawiadomić skarżącą o zmianie trybu uzyskiwania zaświadczeń o niepełnosprawności dziecka w takim terminie, aby nie nastąpiła przerwa w przyznawaniu jej świadczenia należnego z tytułu sprawowania stałej, systematycznej opieki nad chorym dzieckiem. W świetle okoliczności sprawy oraz treści art. 6 ust 2 ustawy zmieniającej brak było jakichkolwiek podstaw do formalnego przyjęcia, że wniosek skarżącej złożony został dopiero w lutym, wobec czego utraciła ona prawo do świadczeń za styczeń 2002 r. Konsekwencje zmiany stanu prawnego i trybu zasad przyznawania zasiłków stałych nie mogą w żadnym zakresie obciążać strony oraz prowadzić do takiej wykładni przepisów prawa, która nie ma odbicia w ich treści. W sprawie jest bezsporne, że stan zdrowia dziecka skarżącej nie uległ zmianie, a zatem podstawowym celem działania organów administracji winno być zapewnienie określonych świadczeń rodzinie i osobom niepełnosprawnym, co wynika wprost z art. 71 ust 1 i 2 Konstytucji RP. Wskazać ponadto należy, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż stosownie do treści art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej oraz innych ogólnych zasad postępowania w sprawach o przyznanie pomocy społecznej, za "złożenie wniosku" w rozumieniu art. 43 ust. 6 ustawy należy rozumieć złożenie każdego, nawet najbardziej ogólnie sformułowanego wniosku o udzielenie pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 6.05.1994 r., sygn. akt S.A./Ka 1730/93, nie publikowane). Wniosek taki, zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. wszczyna postępowanie w dniu doręczenia organowi administracji publicznej, co decyduje o dacie jego złożenia. W świetle tego, co wyżej powiedziano uznać zatem należy, iż E. K. złożyła swój wniosek w dniu 16 stycznia 2002 r., a więc świadczenie w postaci zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad chorym dzieckiem należało się jej od dnia 1 stycznia 2002 r. Z tych też przyczyn w dalszym toku postępowania w tej sprawie organ administracji będzie zobowiązany do przyznania jej i wypłacenia zasiłku stałego, o jakim była mowa w obowiązującym wówczas art. 27 ust 1 i 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.