II SA/Gd 111/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. M. i T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 21 marca 2011 r., Nr [[...]], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. T. pozwolenia na budowę inwestycji, polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym wraz z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych oraz wjazdem, przy ul. K. w G. na działkach nr [[...]], [[...]] i [[...]]. Decyzją z dnia 14 listopada 2011 r., nr [[...]], podjętą na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji objętej wskazanym wyżej pozwoleniem na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 lutego 2012 r., nr [[...]] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez E. M. i T. M. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji jako naruszającej art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane oraz § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według skarżących dla ustalenia zachowania wymogów odległości zabudowy od granicy z działką sąsiednią istotne znaczenie ma fakt, że działka sąsiednia jest zalesiona, gdyż wówczas zastosowanie ma przepis § 271 ust. 8 powołanego rozporządzenia. Skarżący powołali się na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 7 kwietnia 2010 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony rezerwatu przyrody [[...]], którego obszar obejmuje również tereny zamknięte należące do Skarbu Państwa – [[...]] i objęty jest ochroną czynną. Skarżący zarzucili, że przepisy prawa nakładają na organy nadzoru budowlanego do kontroli przestrzegania prawa budowlanego, w tym również zgodności prowadzonych robót budowlanych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ pierwszej instancji naruszył ten obowiązek, poprzestając jedynie na kontroli formalnej zgodności z pozwoleniem budowlanym, a organ odwoławczy w trybie instancyjnym nie skorygował decyzji organu pierwszej instancji ani nie zbadał prawidłowości postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno – budowlanej oraz wydanych w jego toku decyzji i postanowień. Wskutek wskazanej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2012 roku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 172/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego z dnia 14 listopada 2011 r. nr [[...]]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że uchylenie decyzji nastąpiło na skutek dostrzeżenia z urzędu przez sąd proceduralnej wadliwości decyzji o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W ocenie sądu organ nadzoru budowlanego działając trybie 50 ust. 1 ustawy nie miał kompetencji do wydania decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Organ po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy winien wydać decyzję merytoryczną o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku wskazano, że sąd w pełni podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego w zakresie braku podstaw do ponownej kontroli zgodności z przepisami robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę. Taka interpretacja prowadziłaby bowiem do ponownej kontroli decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, natomiast weryfikacja takiej decyzji nastąpić może jedynie w trybach nadzwyczajnych – postępowaniu nieważnościowym lub wznowieniowym. Przeciwne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Rozpatrujący sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 16 listopada 2012 r. nr [[...]], orzekł o braku podstaw prawnych do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Od powyższej decyzji odwołania wniósł pełnomocnik stron postępowania E. i T. M. W odwołaniu zarzucono organowi pierwszej instancji błędną interpretację art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie części tego przepisu, a mianowicie "bądź w przepisach". Zdaniem autora odwołania powyższy przepis interpretowany łącznie z art. 84 ust. 1 oraz art. 84a ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że organ nadzoru budowlanego kontroluje przestrzegania prawa budowlanego rozumianego jako prawo w szerokim znaczeniu przedmiotowym, a więc obejmującego zarówno ustawy, jak i akty wykonawcze. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego powinien kontrolować prowadzenie robót budowlanych w kontekście zgodności z ustaleniami bądź warunkami określonymi w przepisach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 września 2013 r. nr [[...]] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem kontroli organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji było zweryfikowanie rzeczywistego sposobu prowadzenia robót budowlanych i ich zgodności z warunkami prowadzenia inwestycji określonych w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Ustalenia poczynione przez organ nadzoru pierwszej instancji nie dały natomiast podstaw do stwierdzenia, by w niniejszej sprawie zaszły przesłanki przewidziane w art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, to jest aby roboty budowlane realizowane było w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 21 marca 2011 r. nr [[...]]. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że kontrola w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie może dotyczyć zgodności prowadzonej inwestycji z przepisami, o których mowa w treści art. 7 ustawy Prawo budowlane, bowiem wydanie pozwolenia na budowę oznacza, że przeprowadzono postępowanie, którego przedmiotem było zbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami. W konsekwencji, z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ocena zgodności prowadzonych robót budowlanych winna być dokonana wyłącznie w świetle ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu. Skargę na powyższą decyzję wywiódł pełnomocnik E. i T. M., wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej, poprzez błędną wykładnię, wskazując na naruszenie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.). Domaga się rozstrzygnięcia merytorycznego poprzez nakazanie wstrzymania robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości lub uznanie naruszenia prawa za dające podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wskazuje się w skardze, w toku postępowania skarżący wielokrotnie podkreślali, że budowa prowadzona jest w odległości mniejszej niż 12 m od linii lasu, znajdującego się na sąsiedniej działce. Zdaniem strony skarżącej organ nie podał, na jakiej podstawie brak jest przesłanek do uznania, że odległość ta nie narusza przepisu § 271 pkt 8 powołanego rozporządzenia. Zdaniem skarżących konstrukcja zawarta w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane stanowi alternatywę zwykłą, która zawiera w sobie trzy możliwości: 1/ ocena w oparciu o pozwolenie budowlane, 2/ w oparciu o przepisy, 2/ w oparciu o przepisy i 3/ w oparciu o pozwolenie budowlane i przepisy. Organy obu instancji ignorując pozostałe dwie możliwości alternatywy zwykłej, przeprowadziły wykładnię arbitralnie z pominięciem części "bądź w przepisach". Stanowisko organów pomija dodatkowo możliwość uzyskania pozwolenia na budowę w wyniku przestępstwa, celowego naruszenia przepisów prawa z racji np. więzi rodzinnych lub wprowadzenia w błąd organu przez inwestora. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, przytaczając stanowisko zawarte już w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania A. T. wniosła o oddalenie skargi, podkreślając między innymi, że tereny graniczące z inwestowanymi działkami nie były lasami, są one bowiem oznaczone w ewidencji jako TR, czyli tereny różne oraz Bi, czyli tereny zurbanizowane inne. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych kryteriów sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, w tym wykazywanego przez skarżących, a zatem skarga jako niezasadna nie mogła zostać uwzględniona. Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 3, stanowiący kontynuację postępowania wszczętego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Nie sposób zgodzić ze stanowiskiem autora skargi, jakoby organy nadzoru budowlanego dokonując kontroli w trybie tego przepisu były zobowiązane do ponownego badania kwestii będących już przedmiotem oceny na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Należy zwrócić uwagę, że zarzuty wymienione w skardze były już przedmiotem kontroli i rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 23 maja 2012 roku, w sprawie sygn. akt II SA/Gd 172/12 poza tym, że zasługuje na pełną aprobatę, jest wiążące dla organów oraz sądu ponownie orzekającego w tej samej sprawie. Przewiduje to art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Istotą wskazanej zasady związania oceną prawną jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego, zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W niniejszej sprawie pozostaje zaś niesporne, że ani okoliczności sprawy, ani stan prawny nie uległy zmianie. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest zarówno oceną prawną jak i wskazaniem sądu co do dalszego postępowania. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji jak i sąd, rozpatrujący sprawę ponownie, obowiązane są zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11, LEX nr 1138187). Jak zatem wywodził sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 172/12, w sytuacji, w której realizacja inwestycji następuje w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, organ zastosuje normę art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, który stanowi, iż wstrzymaniu podlegają roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W przypadkach, w których strona ma obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę w trybie przepisów art. 32 - 35 ustawy Prawo budowlane, zgodność inwestycji z przepisami badana jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę określonej inwestycji oznacza, że przeprowadzono postępowanie, którego przedmiotem było zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest potwierdzeniem zgodności projektu budowlanego z przepisami. Nie sposób jednakże odmówić racji autorowi skargi w zakresie, w jakim podkreślał on, że art. 50 ust. 1 pkt 4 nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek kontroli, czy roboty budowlane są wykonywane zgodnie z przepisami, a nie wyłącznie z zachowaniem ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak, że kontrola ta ma polegać na ponownym, powtarzającym czynności organu administracji architektoniczno – budowlanej, weryfikowaniu projektu budowlanego. Podkreślenia bowiem wymaga, że zadania nadzoru budowlanego w zakresie przestrzegania przepisów ustawy Prawo budowlane wiążą się w głównej mierze z kontrolą spełniania wymogów bezpieczeństwa, tak podczas wykonywania robót budowlanych, jak i później w okresie użytkowania wybudowanego obiektu (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 11/2009, dostępnym na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). W tym kontekście zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie mogą być uwzględnione, niezależnie od faktu, że skarga w istocie stanowi polemikę z oceną prawną wyrażoną w wiążącym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 172/12. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, przywołać w tym miejscu należy także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 3 marca 2011 r. II OSK 392/2011 (dostępny j.w.), w którym wskazuje się, że w świetle art. 82 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem kompetencyjnym określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów), kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru. Do wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej należą zatem sprawy wydawania pozwoleń na budowę (rozbiórkę) i przyjmowania określonych w ustawie zgłoszeń (robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania). Właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego ustala natomiast art. 83 ustawy Prawo budowlanego. W przeciwieństwie do właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej, która została określona jako dopełnienie katalogu spraw przyporządkowanych organom nadzoru budowlanego, właściwość rzeczowa powiatowego inspektora nadzoru budowlanego została określona jako lista zamknięta. Analiza tej listy zawarta we wskazanym wyżej art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. W szczególności dotyczy to sprawy likwidacji lub legalizacji samowoli budowlanej (budowa, rozbudowa), wykonania robót budowlanych, sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i wiele innych wymienionych w powołanym wyżej przepisie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione wyżej poglądy orzecznictwa. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżących wskazać należy, że dokonywana przez organy nadzoru budowlanego kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach ich właściwości, co oznacza, że organy te w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę - nie mają podstaw do ingerencji. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, jak bowiem wynika z niekwestionowanych ustaleń organów, wykonywanie spornych robót budowlanych nie miało miejsca w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a więc w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Dotychczasowe ustalenia organu potwierdzone zostały dodatkową kontrolą obiektu przeprowadzoną w dniu 11 października 2012 r. (o kontroli powiadomiono strony oraz pełnomocnika E. i T. M., vide: protokół oraz dowody doręczeń k. 59-62 akt administracyjnych pierwszej instancji), skutkiem czego uprawnione było wydanie decyzji o braku podstaw do nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro zaś stan faktyczny nie uległ zmianie, pozostało aktualne stanowisko sądu wyrażone w wyroku z dnia 23 maja 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 172/12, zgodnie z którym organ po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy winien wydać decyzję merytoryczną o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zarzuty skargi zmierzają ponownie do weryfikacji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co nie może mieć miejsca w kontrolowanym postępowaniu. Weryfikacja taka może odbyć się wyłącznie w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego dotyczącego ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, na co zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przywołanym wyroku z dnia 23 maja 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 172/12. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, wobec prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń pozostaje w zgodzie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz realizuje wiążącą ocenę prawną i wskazania zawarte w powołanym wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił. ----------------------- 9