II SA/Gd 111/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi N z siedzibą w K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 grudnia 2024 r., nr SKO Gd/2239/24 w przedmiocie kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych oddala skargę. N. Spółka z o.o. (dalej: spółka, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 grudnia 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Kolbudy decyzją z 8 marca 2024 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 55.000 zł za prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy K. bez wymaganego wpisu do Rejestru Działalności Regulowanej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że spółka w dniu zawarcia umów z właścicielami nieruchomości wytwarzającymi odpady, czyli 1 lipca 2022 r., nie była wpisana do Rejestru Działalności Regulowanej prowadzonego przez Wójta Gminy K. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że nie prowadziła ona działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a jedynie świadczyła usługę pośrednika w organizacji odbioru odpadów na podstawie umowy ze spółką K. Sp. z o.o. Spółka nie złożyła do akt sprawy takiej umowy, jedynie wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka. Według organu I instancji stanowisko strony jest bezzasadne, a przesłuchanie świadka na okoliczność istnienia umowy jest bez znaczenia dla sprawy. Skarżąca niewątpliwie prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych i od 1 lipca 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. wykonywała ją bez wymaganego wpisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie skarżącej decyzją z 27 grudnia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Kolbudy z 8 marca 2024 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest zobowiązany do uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Prowadzenie takiej działalności bez wpisu podlega karze administracyjnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy. Skarżąca prowadziła działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od 1 lipca 2022 r. do 31 grudnia 2022 r., bez wymaganego wpisu. Dowodem na to są umowy zawierane przez skarżącą z wytwórcami odpadów, tj. właścicielami nieruchomości. Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, nie uwzględniło twierdzeń skarżącej, że nie prowadziła ona działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a jedynie świadczyła usługę pośrednictwa w organizacji odbioru odpadów na podstawie umowy ze spółką K. Sp. z o.o. oraz że odbiór odpadów komunalnych i ich dalsze zagospodarowanie należało do podmiotu, z którym zawarła umowę o świadczenia usług w zakresie pośrednictwa w obrocie odpadami, tj. do spółki K. Sp. z o.o., co ma potwierdzać treść wszystkich znajdujących się w aktach sprawy umów o pośrednictwo. W ocenie Kolegium skoro z umów wynika, że dany podmiot będzie odbierał odpady komunalne i okazanie umów pozwoli na stwierdzenie wykonania obowiązku, to taki podmiot musi być wpisany do ewidencji działalności regulowanej. Skarżąca jako podmiot, który zawarł umowę na odbiór odpadów komunalnych była więc zobowiązana do dokonania wpisu do ewidencji. Obowiązek właściciela nieruchomości polega na udokumentowaniu posiadania umowy z przedsiębiorcą odbierającym odpady od właścicieli, a nie pośrednikiem w tej działalności. Wpisowi do rejestru działalności regulowanej musi podlegać zatem podmiot, z którym właściciel nieruchomości zawarł umowę, a nie podwykonawca, z którym umowę zawarł pośrednik. Przepisy dotyczące rejestru zostały wprowadzone w celu zidentyfikowania przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oraz potwierdzenia spełnienia warunków prowadzenia działalności określonych w przepisach prawa, jak i możliwości wprowadzenia sankcji za niedopełnienie tych warunków. Nie jest możliwe prowadzenie tego rodzaju działalności bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, z powołaniem się na zlecenie wykonywania określonych czynności innemu przedsiębiorcy, który nie zawarł umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Spółkę mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego uniknięcia odpowiedzialności przez przedsiębiorcę, który zawarł umowę w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a jednocześnie nie dokonał wpisu do rejestru działalności regulowanej. Adresatem normy zawartej w art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może być w konsekwencji także podmiot, który nie tylko fizycznie odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, ale także ten, który zawiera z właścicielami umowy, których przedmiotem jest odbiór tych odpadów, nie posiadając wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Skarżąca zawierała z właścicielami nieruchomości umowy, w których rzeczywiście znajduje się zapis mówiący o tym, że usługa pośrednictwa nie będzie związana z faktycznym posiadaniem odpadów przez pośrednika (§ 1 ust. 3 umów). Jednak kolejne postanowienia umowy wskazują na to, że podmiot ten będzie przekazywał odpady (§ 1 ust. 4), dokonywał odbioru (§ 2 zdanie pierwsze), pośrednik zakwalifikuje odpady do określonej kategorii (§ 3 ust. 5) bądź odmówi odbioru odpadów w określonych przypadkach (§ 3 ust. 6) czy ich wywiezienia (§ 3 ust. 8). W umowie mowa jest także o pojazdach pośrednika (§ 4 ust. 2). Takie zapisy w umowie przewidują dla pośrednika istotną rolę w procesie odbioru odpadów i mogą rodzić u właściciela przekonanie, że zawarł umowę, której przedmiotem jest odbiór odpadów komunalnych. Płatność dokonywana jest na rzecz skarżącej. Kolegium podkreśliło, że w umowach pośrednictwa zawieranych przez skarżącą nie zostaje wskazany jakikolwiek podmiot posiadający wymagany prawem wpis do rejestru prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Powoduje to, że umowy nie odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie SKO skarżąca nie ma racji odwołując się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, gdyż ustawa ta oraz ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozostają względem siebie w jakiejkolwiek zależności. Obowiązek uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej, a także kwestia administracyjnych kar pieniężnych za jego brak, zostały kompleksowo uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w której nie ma w tym zakresie odesłania do ustawy o odpadach. W ocenie SKO wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka A. K., pracownika spółki K., na wykazanie zakresu usług pośrednictwa świadczonych na rzecz właścicieli nieruchomości przez skarżącą, odbioru odpadów przez K. Sp. z o.o., rzetelnego informowania właścicieli nieruchomości o zakresie umów pośrednictwa oraz niedokonywania odbioru odpadów przez spółkę, był bezcelowy. Okoliczności, na które świadek miałaby złożyć zeznania nie mają związku z podstawą prawną odpowiedzialności skarżącej, a więc także z przedmiotem postępowania. Skarżąca podjęła bowiem działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych, w związku z czym powinna posiadać wpis w RDR. Ponieważ zawierała umowy, przedmiotem których był odbiór odpadów od właścicieli nie posiadając stosownego wpisu, podlega karze administracyjnej. To, jakiego rodzaju porozumienia faktycznie funkcjonowały pomiędzy skarżącą a spółką K. nie ma znaczenia. Po pierwsze, skarżąca nie mogła zawrzeć odpowiadającej przepisom prawa umowy z właścicielami w przedmiocie odbioru odpadów nie posiadając wpisu do rejestru działalności reglamentowanej. Po drugie, okoliczność, że wpis taki posiadała spółka K. nie ma znaczenia, ponieważ ten podmiot nie zawierał umów o odbiór odpadów komunalnych z właścicielami. Zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie nie było też podstaw uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. N. Spółka z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 grudnia 2024 r. zarzuciła naruszenie: 1/ art. 2, art. 7 i art. 31 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. od 5b do ust. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez pominięcie przez organ odwoławczy tego, że organ pierwszej instancji po prawie dwóch latach od otrzymania od właścicieli nieruchomości umów pośrednictwa zawartych przez skarżącą uznał je za umowy, które zostały zawarte z podmiotem nieposiadającym wpisu do rejestru działalności regulowanej, podczas gdy wcześniej organ ten zaniechał wezwania stron umów pośrednictwa do usunięcia ewentualnych uchybień, a następnie zaniechał wydania decyzji nakładających na właścicieli nieruchomości, z którymi skarżąca zawarła umowy pośrednictwa, obowiązku uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych; 2/ naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez automatyczne, bezrefleksyjne przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na tle innych stanów faktycznych, bez uwzględnienia okoliczności niniejszej sprawy; 3/ art. 9x ust. 1 pkt 1 i art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i nałożeniem kary pieniężnej na podmiot, który nie odbierał odpadów komunalnych i nie brał udziału w wykonywaniu usługi odbioru odpadów, podczas gdy przepis ten przewiduję sankcję karną wyłącznie względem przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, co stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisów o charakterze sankcyjnym; 4/ art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że każdy podmiot posiadający z właścicielem nieruchomości umowę choćby pośrednio związaną z gospodarką odpadami jest podmiotem odbierającym te odpady, co w żaden sposób nie wynika z tego przepisu; 5/ art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy z uwagi na zarzuty zawarte w odwołaniu, w szczególności odnoszące się do czasookresu i zakresu świadczonych przez skarżącą na rzecz właścicieli nieruchomości usług, powinna ona podlegać uchyleniu; 6/ art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 15, art. 7 i art. 77 KPA poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodów niezbędnych do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. dowodu z zeznań świadka A. K.; 7/ art. 7 KPA i art. 77 KPA w zw. z art. 80 KPA poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne uznanie, że skarżąca prowadziła działalność w zakresie odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości od lipca 2022 roku do grudnia 2022 roku, podczas gdy w aktach sprawy nie ma dowodów na to, że wszystkie umowy zawarte w lipcu 2022 roku były już od lipca realizowane, a organ co do realizacji umów w tym okresie dysponował wyłącznie kilkoma dokumentami potwierdzającymi jednorazowe, incydentalne rozliczenie za lipiec 2022 roku; 8/ art. 7 KPA i art. 77 KPA w zw. z art. 80 KPA poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne uznanie, że skarżąca zobowiązała się do odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości, podczas gdy jeśli organ kwestionował cel i zakres umowy pośrednictwa, zobowiązany był zebrać dowody świadczące o tym, że była to w rzeczywistości umowa na odbiór odpadów i skarżąca dokonywała tego odbioru we własnym imieniu lub podzlecała te czynności podwykonawcy, czego zaniechał; 9/ art. 80 KPA w zw. z art. 7 KPA poprzez pominięcie przez organ przy ocenie charakteru umowy pośrednictwa i jej zakresu jednoznacznych postanowień tej umowy, w szczególności § 1 ust. 4, zgodnie z którym pośrednik był zobowiązany do zapewnienia odbioru odpadów zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa przez podmiot posiadający wpis do rejestru działalności regulowanej, a właściciele nieruchomości upoważniali skarżącą w tej umowie do zawarcia w ich imieniu umów na odbiór odpadów w ich imieniu, co jednoznacznie wskazuje na to, iż to nie skarżąca (pośrednik) była podmiotem odbierającym odpady; 10/ art. 80 KPA w zw. z art. 7 KPA poprzez pominięcie przy ocenie stopnia naruszenia prawa przez skarżącą tego, iż: a. skarżąca od samego początku informowała właścicieli nieruchomości, że nie jest i nie będzie podmiotem odbierającym odpady na podstawie zawartej umowy pośrednictwa, co wynika wprost z zawartych umów pośrednictwa oraz korespondencji e-mail załączonej do pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 10 listopada 2023 roku, w toku postępowania przed organem I instancji, a zatem znajdującej się w aktach sprawy na moment wydawania decyzji przez organ odwoławczy, b. skarżąca jeszcze w grudniu 2022 roku, zatem w okresie objętym decyzją nakładającą na skarżącą karę pieniężną, złożyła do Wójta Gminy K. wniosek o wpis do rejestru działalności regulowanej, a co za tym idzie nawet jeśli uznać, że naruszała prawo, to podjęła w tym okresie z własnej inicjatywy działania zmierzające do zaprzestania naruszenia prawa, co stanowiło podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Skarżąca zarzuciła też organowi popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na uznaniu, że: podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości (K. Sp. z o.o.) był podwykonawcą skarżącej, podczas gdy jak wynika z dowodów znajdujących się w aktach sprawy odbierał on odpady komunalne od właścicieli nieruchomości we własnym imieniu i na własną rzecz; umowa pośrednictwa zawierana pomiędzy skarżącą a właścicielami nieruchomości była umową w zakresie odbioru odpadów, podczas gdy wskazano w niej wyraźnie, że stanowi jedynie upoważnienie dla skarżącej do zawarcia takiej umowy na odbiór w imieniu właściciela nieruchomości; stopień naruszenia prawa i społeczna szkodliwość działań skarżącej były wysokie, podczas gdy to organ doprowadził swym zaniechaniem do stanu rzeczy później przez niego napiętnowanego, a w aktach sprawy znajduje się zaledwie kilkanaście umów z właścicielami nieruchomości zawartych od lipca 2022 roku, a także trzy dowody świadczące o wykonaniu usługi pośrednictwa w lipcu i sierpniu 2022 roku na rzecz trzech podmiotów; skarżąca odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Kolbudy. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wniesiono też o przeprowadzenie dowodu z wymienionych w skardze dokumentów. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Spór w sprawie dotyczy nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Wójta Gminy Kolbudy. Według skarżącej, nie miała ona obowiązku posiadać wpisu do rejestru działalności regulowanej, bowiem nie ona odbierała w 2022 r. odpady od właścicieli nieruchomości, na których wytwarzano odpady na terenie gminy, lecz spółka K., która taki wpis posiada. Skarżąca wskazała, że została upoważniona przez właścicieli nieruchomości do zawarcia w ich imieniu umowy ze spółką K. Zdaniem organów, to skarżąca jest odbiorcą odpadów od podmiotów wytwarzających odpady na terenie gminy, a nie spółka K. Podstawą rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz. 2519), zwanej dalej u.c.p.g. lub ustawą. Działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 i 2105 oraz z 2022 r. poz. 24, 974 i 1570). Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zwany dalej "rejestrem", prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9b ust. 1 i 2 ustawy). Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Wpisu do rejestru oraz zmiany wpisu w rejestrze dokonuje się na pisemny wniosek przedsiębiorcy (art. 9c ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g.). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany dokonać wpisu przedsiębiorcy do rejestru w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku o wpis wraz z dokumentami, o których mowa w art. 9c ust. 4 (art.9ca ust. 1 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 9x ust. 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 (art. 9zb ust. 1 u.c.p.g.). Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, 9xb ust. 1 pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu (art. 9zc ust. 1 u.c.p.g.). Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 9zf u.c.p.g.). Wskazać należy, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi (art. 6 ust.1 pkt 2 u.c.p.g.). Ten kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 – podlega karze grzywny (art. 10 ust. 2 u.c.p.g.). Skarżąca przedłożyła umowy "o pośrednictwo w świadczeniu usług odbioru odpadów komunalnych zbieranych selektywnie" zawierane przez nią z "podmiotami wytwarzającymi". Zgodnie z § 1 ust. 1 każdej z umów, jej przedmiotem była usługa pośrednictwa, polegającą na organizowaniu w imieniu podmiotu wytwarzającego odpady komunalne usługi ich odbioru przez podmiot zajmujący się odbieraniem i gospodarowaniem takimi odpadami. Zgodnie z § 1 ust. 2, wraz z zawarciem umowy podmiot wytwarzający udziela pośrednikowi pełnomocnictwa do organizowania w imieniu podmiotu wytwarzającego procesu odbioru odpadów oraz transportu odpadów bezpośrednio do miejsc ich zbierania, w tym reprezentację wobec podmiotów zajmujących się odbiorem lub zbieraniem odpadów komunalnych, jak również zawarcia w ich imieniu podmiotu wytwarzającego umów z podmiotami zajmującymi się zbieraniem odbiorem i transportem odpadów do miejsc ich zbierania, w przedmiocie zbierania, odbioru i transportu odpadów do miejsc ich zbierania. Zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 3 ww. umów, usługa pośrednictwa nie będzie związana z faktycznym posiadaniem odpadów przez pośrednika, a zgodnie z § 1 ust. 4 pośrednik gwarantuje i potwierdza m.in., że w imieniu podmiotu wytwarzającego będzie przekazywał odpady wyłącznie podmiotom posiadającym wpis do rejestru działalności regulowanej. Dalsza treść umów o pośrednictwo wskazuje, że skarżąca, mimo że konsekwentnie w umowach zwana pośrednikiem, przyjęła na siebie obowiązki związane z faktycznym odbieraniem odpadów i ich transportem. I tak, z umów wynika, że N. Sp. z o.o. jako "Pośrednik" będzie "przekazywał" odpady (§ 1 ust. 4), "dokonywał odbioru" (§ 2 ust. 1, ust. 3), kwalifikował odpady do określonej kategorii (§ 3 ust. 5), odmówi odbioru odpadów w określonych przypadkach (§ 3 ust. 6) czy ich wywiezienia (§ 3 ust. 8). W umowie mowa jest także o pojazdach pośrednika (§ 4 ust. 2). Pośrednik może obciążyć podmiot wytwarzający kosztem odbioru odpadów w wysokości wynikającej z ilości faktycznie wystawionych pojemników a wynagrodzenie to zostanie przekazane na rachunek pośrednika (§ 2 ust. 7 i ust. 8). Wynagrodzenie wynikające z deklarowanej ilości pojemników jest należne pośrednikowi bez względu na to, czy podmiot wytwarzający wystawi pojemnik z odpadami (§ 2 ust. 11). Faktury, które skarżąca wystawiała na rzecz właścicieli nieruchomości (zwanych w umowach podmiotami wytwarzającymi), obejmowały usługi "zagospodarowania odpadów" oraz ilość i pojemność pojemników. W fakturach wskazywano też numer BDO przysługujący spółce K., która była wpisana do rejestru działalności regulowanej. W ocenie Sądu prawidłowo oceniły organy, że powyższe umowy "pośrednictwa" są w istocie umowami na odbiór odpadów. Mimo że N. sp. z o.o. w umowach tych nazywa się pośrednikiem, w istocie jej działalność polegała na faktycznym odbieraniu odpadów od podmiotów wytwarzających. Nawet jeśli następnie skarżąca przekazywała te odpady spółce K., nie zmienia to faktu, że była odbierającym odpady w rozumieniu ustawy i powinna dysponować odpowiednim wpisem do rejestru, zgodnie z art. 9c ust. 1 ustawy. Spółka forsuje tezę o pełnieniu roli wyłącznie pośrednika pomiędzy właścicielami nieruchomości a przedsiębiorcą odbierającym odpady. Z argumentacji spółki można wnosić, że pośredniczyła jedynie w zawarciu umów na odbiór odpadów pomiędzy właścicielami nieruchomości a spółką K. Materiał dowodowy jednak tego nie potwierdza. Po pierwsze, brak jest umów zawieranych przez N. sp. z o.o. (czy to we własnym imieniu czy to w imieniu reprezentowanych przez nią właścicieli nieruchomości) z K., choć zgodnie z § 1 pkt 2 umów pośrednictwa – gdyby rzeczywiście to ten podmiot, a nie skarżąca, miał odbierać odpady od podmiotów wytwarzających – taka umowa powinna być zawarta. Gdyby zatem rzeczywiście N. sp. z o.o. działała wyłącznie jako pośrednik pomiędzy właścicielami nieruchomości a podmiotem odbierającym odpady komunalne tj. K., to powinna przedstawić oprócz umów pośrednictwa zawartych z właścicielami nieruchomości także umowy zawarte z K. Po drugie, to K. powinna wystawiać faktury obejmujące wynagrodzenie za odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 9h u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany przekazać właścicielowi nieruchomości, od którego odbiera odpady komunalne, rachunek, w którym są wyszczególnione koszty odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych. Spółka N. mogłaby natomiast wystawić na rzecz właścicieli nieruchomości wyłącznie faktury za usługę pośrednictwa. Tymczasem faktury wystawiane przez N. sp. z o.o. nie dotyczą usług pośrednictwa, ale usług gospodarowania odpadami, za wynagrodzeniem zależnym od ilości i pojemności pojemników. Po trzecie, z umów pośrednictwa jasno wynika, że to N. sp. z o.o. wykonywała czynności faktyczne polegające na odbiorze odpadów z nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z przedstawionych umów nie wynika, aby faktyczny odbiór odpadów, a następnie ich dalsze zagospodarowanie, należał do spółki K. Sp. z o.o. Oceniając zapisy umów pośrednictwa należy wskazać, że w istocie skarżąca zawarła te umowy w swoim imieniu, biorąc na siebie nie tyle zobowiązanie do zawarcia w imieniu właścicieli nieruchomości umów z podmiotem odbierającym odpady komunalne, co zobowiązanie do samodzielnego odbierania tych odpadów i obciążania właścicieli nieruchomości wynagrodzeniem za odbiór odpadów zależnym od iloczynu zadeklarowanych pojemników na odpady oraz ceny jednostkowej (§ 2 ust. 9 umów pośrednictwa). Potwierdzają to faktury wystawiane przez N. sp. z o.o. na rzecz właścicieli nieruchomości. Brak jest też jakichkolwiek dowodów na to, aby właściciele nieruchomości uiszczali na rzecz K. należności z tytułu odbioru odpadów. Należności takie uiszczali natomiast na rzecz N. Sp. z o.o. Uiszczane przez nich na rzecz N. sp. z o.o. należności stanowiły wynagrodzenie za odbiór odpadów, zależne od ilości pojemników i rodzaju odpadów, a nie wynagrodzenie za usługę pośrednictwa. To, czy następnie skarżąca odebrane przez siebie nieruchomości przekazywała K. czy nie, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wynikający z umów o pośrednictwo sposób gospodarowania odpadami, polegający na odbieraniu przez N. sp. z o.o. odpadów z nieruchomości i przekazywaniu ich spółce K., nie zwalniał bowiem N. sp. z o.o. z obowiązku posiadania wpisu do rejestru. Należy ją uznać w tym zakresie za przedsiębiorcę odbierającego odpady w rozumieniu art. 9c ust. 1 ustawy. Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej ma ściśle określone cele i zapewnia możliwość kontroli tego rodzaju działalności z uwagi na jej charakter. Przepisy dotyczące rejestru zostały wprowadzone w celu zidentyfikowania przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości działających na terenie danej gminy oraz potwierdzenia spełnienia warunków prowadzenia działalności określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak i możliwości wprowadzenia sankcji za niedopełnienie tych warunków. Nie jest możliwe prowadzenie tego rodzaju działalności bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, z powołaniem się na późniejsze przekazywanie odebranych odpadów innemu przedsiębiorcy, który nie zawarł umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez spółkę mogłoby zatem prowadzić do nieuzasadnionego "rozmycia" odpowiedzialności (zarówno na gruncie przepisów prawa administracyjnego, jak i cywilnego) przedsiębiorcy, który zawarł umowę w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a jednocześnie nie dokonał wpisu do rejestru działalności regulowanej. Niedopuszczalne jest, by dany podmiot, który wobec właścicieli nieruchomości występował jako odbiorca odpadów komunalnych, a wobec organu, odpowiedzialnego za czystość i porządek na terenie gminy i prowadzącego nadzór w tym zakresie, był podmiotem nie odbierającym odpadów komunalnych, a jedynie pośrednikiem. Słusznie też Kolegium zauważyło, że właściciele nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat na rzecz gminy mają obowiązek udokumentowania w formie umowy korzystanie z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i taki przedsiębiorca ma być wpisany do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. Owo udokumentowanie obejmuje zarówno okazanie tak zawartych umów jak i potwierdzeń uiszczania opłat za te usługi (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g.). Tym samym skoro z tak zawartych umów wynika, że dany podmiot będzie odbierał odpady komunalne i okazanie tak zawartych umów pozwoli na stwierdzenie wykonania obowiązku ustawowego, to taki podmiot musi być wpisany do ewidencji działalności regulowanej, o której mowa w art. 9b u.c.p.g. Skarżąca jako podmiot, który zawarł umowę na odbiór odpadów komunalnych była więc zobowiązana do dokonania wpisu do ww. ewidencji. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 9c ust. 1 oraz art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie zasługiwały na uwzględnienie. Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 10, art. 75 § 1, art. art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej k.p.a. W szczególności nie jest zasadny zarzut zgromadzenia niepełnego materiału dowodowego poprzez zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka A. K., pracownicy K. Jak wskazano, przedłożone przez stronę umowy pośrednictwa jasno przedstawiają niekwestionowany ani przez stronę ani przez organ zakres obowiązków skarżącej z nich wynikający, a które to obowiązki obejmują odbiór odpadów z nieruchomości na terenie gminy K. Stanowisko strony skarżącej sprowadzało się nie tyle do kwestionowania poszczególnych zapisów umowy, co do akcentowania jedynie tych zapisów, w których nazywana ona była pośrednikiem, a pomijaniu tych zapisów, które nakładały na nią obowiązek odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości. Organ natomiast dokonał oceny zapisów umów pośrednictwa w ich całokształcie i Sąd ocenę tę uznał za prawidłową. Przesłuchanie A. K. w charakterze świadka było bezcelowe także i z tego względu, że to, czy spółka N. odebrane od właścicieli nieruchomości odpady przekazywała spółce K. czy nie, jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, o czym była mowa wyżej. Prawidłowo też organ wymierzył spółce karę począwszy od lipca 2022 r., bowiem w tym miesiącu zawarte zostały pierwsze umowy na odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości, nazywane przez skarżącą umowami pośrednictwa. Sama skarżąca wskazuje w skardze również na dokumenty potwierdzające rozliczenia już za lipiec 2022 r. tj. fakturę VAT z dnia 29 lipca 2022 r. wystawioną na rzecz Z. SA, czy przelewy otrzymane od J. Sp. z o.o. i od P. w sierpniu 2022 r. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że dowody mają charakter incydentalny i że opierając się o pozostałe dowody rozliczeń z właścicielami nieruchomości uznać trzeba, że usługa pośrednictwa realizowana była najwcześniej od września lub października 2022 r. Argumentacja ta jest chybiona. Owe "incydentalne" dowody jednoznacznie potwierdzają, że skarżąca dokonywała odbioru odpadów z terenu gminy K. już od lipca 2022 r., nie posiadając wówczas wpisu do rejestru, czym naruszyła obowiązek wynikający z art. 9c ust. 1 ustawy. Bez znaczenia jest natomiast liczba nieruchomości, z których te odpady w lipcu 2022 r. były przez skarżącą odbierane. Nawet jednorazowy odbiór odpadów wymagał spełnienia warunku w postaci uzyskania wpisu do rejestru. Przedmiotowa kara nie jest oparta na zasadzie winy lecz ma charakter obiektywny. Jej wymierzenie jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem polegającym na odbieraniu odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności, gdyż jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. Wprawdzie w art. 9zc ust. 1 ustawy przewidziana została możliwość miarkowania kar pieniężnych, to nie znajduje ona zastosowania do kary nakładanej, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyłączone jest zatem miarkowanie kary na podstawie art. 9zc ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ przepis ten nie odnosi się do kar z art. 9x ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Niemniej zgodnie z uchwałą NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. o sygn. III OPS 1/21, art. 189f K.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W niniejszej sprawie organ dokonał oceny zasadności zastosowania przesłanki wynikającej z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i uznał, że nie zachodzi ani okoliczność znikomego naruszenia prawa, ani też zaprzestania naruszenia prawa. Z oceną ta należy się zgodzić. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że waga naruszeń była znaczna, biorąc pod uwagę, że odbiór odpadów bez wpisu do rejestru działalności regulowanej miał miejsce przez sześć miesięcy oraz biorąc pod uwagę liczbę odebranych odpadów wynikającą choćby z przedstawionych przez skarżącą umów i faktur. Co więcej, takie postępowanie spółki narażało na ewentualną odpowiedzialność także właścicieli nieruchomości, na rzecz których wystawiała faktury za gospodarowanie odpadami ze wskazaniem numeru BDO, który jednak należał do innego podmiotu. W tych okolicznościach argument skarżącej, że informowała właścicieli nieruchomości, że nie jest i nie będzie podmiotem odbierającym odpady na podstawie zawartej umowy pośrednictwa, a jednocześnie wystawiała na ich rzecz faktury za odbiór odpadów, tylko potwierdza, że waga naruszenia nie miała charakteru znikomego, działania spółki mogły bowiem wprowadzać właścicieli nieruchomości w błąd. Waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. powinna być ocenia z punktu widzenia zagrożenia dla celu, dla którego został ustanowiony konkretny obowiązek. W tej sprawie tym celem jest regulacja gospodarki odpadami, która odbywa się na wielu płaszczyznach prawnych, zarówno na gruncie ustawy o odpadach, jak i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z uwagi na brak wpisu skarżącej do rejestru działalności regulowanej, cel ten nie mógł być realizowany przez okres sześciu miesięcy. Nadto, fakt, że spółka zaprzestała naruszania prawa składając w grudniu 2022 r. wiosek o wpis do rejestru działalności regulowanej nie sanuje deliktów popełnionych za każdy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Oznacza to, że zarzut z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych przez nich decyzji. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zawierają uzasadnienia faktyczne i prawne ze wskazaniem dowodów na których oparły swoje rozstrzygnięcia oraz wyjaśnieniem treści zastosowanych przepisów. Organy zebrały materiał dowodowy, dokonały jego oceny i wywiodły z niego logiczne wnioski. Fakt, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organów administracji nie świadczy o naruszeniu przez nie przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.