II SA/Gd 1110/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego– decyzją z dnia 7 marca 2003 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z §§ 6 i 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 roku w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części ( Dz. U. nr 10, poz. 47), nakazał Prezydentowi Miasta opróżnić z użytkownika budynek mieszkalny zlokalizowany przy ul. [...] w S. i po jego opróżnieniu umieścić na nim, w widocznym miejscu, tablicę informacyjną o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, a także zabezpieczyć teren wokół budynku przed dostępem osób trzecich. Zgodnie z art. 108 k.p.a. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na podstawie kontroli oraz wizji lokalnej ustalił, że budynek położony przy ul. [...] w S., użytkowany jako pracownia plastyczna metaloplastyka, znajduje się w bardzo złym stanie technicznym: dach budynku pokryty dachówką o strukturze zmineralizowanej ugięty płaszczyznowo, konstrukcja dachu ugięta, zmoruszała, podsufitka zawilgocona, zaplamiona i zmoruszała, okna pojedyncze, rozpadające się, posadzka betonowa spękana, tynki odpadające, prowizoryczne ścianki drewniane z drzwiami z płyty pilśniowej, całość rozpadająca się, sanitariat w bardzo złym stanie technicznym, brak wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej, ściany zewnętrzne odchylone z uszkodzeniami miejscowymi, wiatrołap zniszczony, brak obróbek blacharskich, okna w elewacji na granicy posesji, rozpadający się komin. Organ wskazał nadto, iż zgodnie z oświadczeniem przedstawicieli Urzędu Miasta budynek przewidziany jest do rozbiórki ze względu na zły stan techniczny, urząd nie przewiduje ponoszenia nakładów na remont. Organ stwierdził także, iż komisja przeprowadzająca oględziny ustaliła, że budynek należy natychmiast wyłączyć z użytkowania oraz odłączyć energię elektryczną i wodę, a powyższe ustalenia potwierdziło orzeczenie techniczne rzeczoznawcy budowlanego z kwietnia 2001 roku, które jednoznacznie wskazuje na zły stan techniczny obiektu i nie spełnianie przez niego warunków technicznych, co powoduje zagrożenie życia i mienia oraz nieopłacalność remontu. Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, iż stan techniczny obiektu grozi jego zawaleniem, w związku z czym należy niezwłocznie wyłączyć obiekt z użytkowania, opróżniając go. Wskazał przy tym, iż obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego dla najemcy spoczywa na wynajmującym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. R.– najemca przedmiotowego obiektu. W odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego (w szczególności art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane oraz §§ 6 i 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 roku w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części) oraz obrazę prawa procesowego (art. 7-11, 75, 77 § 1, 80, 81, 89 §§ 1 i 2 oraz 108 k.p.a.). W uzasadnieniu odwołania J. R. stwierdził, iż kwestionuje ustalenia dotyczące złego stanu technicznego budynku i zażądał udostępnienia mu akt niniejszej sprawy, wskazując, iż organ I instancji nie umożliwił mu zapoznania się z nimi. Zakwestionował także postanowienie o nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 lipca 2003 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, powołując się na treść art. 28 k.p.a., iż w niniejszej sprawie stroną postępowania był wyłącznie Prezydent Miasta jako właściciel obiektu. Jak wskazał organ odwoławczy, jeżeli ktoś żąda czynności organu administracji publicznej w sferze regulowanej przepisami Prawa budowlanego to żądanie takie może być skuteczne, o tyle o ile znajduje umocowanie w przepisach tego prawa. Odwołujący się jako najemca budynku (użytkowanego jako pracownia plastyczna), posiada zaś w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny, jest bowiem wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, iż J. R. nie jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w S., a zatem nie może skutecznie wnieść odwołania. W skardze na powyższą decyzję J. R. wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2003 roku, nr [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego (w szczególności przepisów art. 659 i n. k.c., art. 680 k.c., art. 690 k.c. oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 i n. ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 roku o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego /Dz. U. nr 71, poz. 733/) oraz obrazę przepisów prawa procesowego (art. 28, 104 § 1 i 2, 105 § 1 i 2, 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7-11, 75, 77 § 1, 80, 81, 89 §§ 1 i 2 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi wskazał, iż jako najemca lokalu użytkowego znajdującego się przy ul. [...] w S. ma interes prawny w niniejszej sprawie administracyjnej na podstawie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 659 i n. k.c., art. 680 k.c., art. 690 k.c. oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 i n. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego albowiem czynności podejmowane przez organ I instancji oraz przez Prezydenta Miasta dotyczą jego sytuacji prawnej. Skarżący podniósł także, iż Prezydent, pismem z dnia 16 kwietnia 2003 roku, wypowiedział mu stosunek najmu spornego lokalu użytkowego. Skarżący zakwestionował także ustalenia organu I instancji dotyczące stanu technicznego obiektu, stwierdzając, iż stan ten wskazuje na potrzebę wykonania remontu, a nie na konieczność rozbiórki. W piśmie z dnia 10 grudnia 2005 roku skarżący dodatkowo wskazał, iż Sąd Rejonowy prawomocnym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2004 roku (sygn. akt IC 175/03) ustalił, iż rozwiązanie umowy najmu pracowni plastycznej położonej w S., przy ul. [...], z dnia 18 marca 2003 roku, dokonane przez Gminę Miasta Sopot wobec skarżącego jest bezskuteczne, a wypowiedzenie umowy najmu przedmiotowej pracowni plastycznej z dnia 16 kwietnia 2003 roku nieważne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazując, iż przepisy chroniące prawo najmu (art. 222 § 1 w związku z art. 690 k.c.) odnoszą się do podmiotów wstępujących w stosunek najmu z najemcą i wynajmującego. Również ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przywołany przez skarżącego art. 11 ww. ustawy określa uprawnienia najemcy oraz właściciela (wynajmującego) wynikające z zawartej między nimi umowy najmu. Organ odwoławczy stwierdził nadto, iż postępowanie prowadzone w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji nr [...] z dnia 7 marca 2003 roku nakładającą obowiązek opróżnienia z użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. nie dotyczy zagadnień wynikających z zawartej umowy najmu między wynajmującym (Prezydent Miasta), a najemcą (J. R.), tylko art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z treścią art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy jedynie stronie danego postępowania. Przepis art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.) wskazuje, iż adresatem decyzji wydanej na jego podstawie winien być właściciel lub zarządca obiektu. Aby odpowiedzieć na pytanie czy jedynie ww. podmiotom przysługuje przymiot strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 68 Prawa budowlanego należy sięgnąć do definicji strony postępowania administracyjnego zawartej w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest wykazanie, iż legitymuje się interesem prawnym ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Musi zatem istnieć norma prawa materialnego, która pozwala organom administracji, poprzez wydanie decyzji, kształtować sytuację prawną podmiotów od siebie niezależnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, s. 5, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 roku, SA 1452/81, nie publ., zob. także: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 230 oraz komentarz A. Wróbla do art. 28 k.p.a. zamieszczony w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze, 2000). W niniejszej sprawie organy przyjęły, iż skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, uzasadniającym przyjęcie, iż winien być stroną postępowania opartego na art. 68 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 roku (sygn. IV SA 928/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43366) stwierdził, iż zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 68 pkt 1 i 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane decyzje podejmowane na jego podstawie polegają na nałożeniu na określone w nim podmioty konkretnych obowiązków. Adresatami tych obowiązków są wyłącznie właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych, a treścią obowiązków - opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania oraz zapewnienie lokali zamiennych lub mieszkań zastępczych. Dyspozycja art. 68 pkt 1 i 2 wskazuje zatem wyraźnie, iż decyzje podejmowane na jego podstawie nie dotyczą obowiązków prawnych najemców lokali, co implikuje, iż najemcy lokali, nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawach o opróżnienie budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko i dodatkowo wskazuje, iż decyzja wydana na podstawie art. 68 Prawa budowlanego nie wpływa także na prawa najemcy, który nadal w stosunkach z wynajmującym chroniony jest przez przepisy prawa cywilnego, na które powołuje się skarżący. Stosunek prawny łączący skarżącego z wynajmującym jest bowiem stosunkiem zobowiązaniowym, nie mającym charakteru administracyjno- prawnego, a co za tym idzie decyzja zapadła w niniejszej sprawie nie ma na stosunek ten wpływu, co potwierdza przedstawiony przez skarżącego wyrok sądu cywilnego, który zapadł już po wydaniu w niniejszej sprawie ostatecznej decyzji. W szczególności decyzja ta nie może stanowić podstawy egzekucji wobec najemcy lokalu, nie będącego adresatem decyzji. Właściciel obiektu, wobec którego taką decyzję wydano, w razie odmowy opróżnienia przez najemcę zajmowanego lokalu, musi zatem skutecznie wypowiedzieć mu stosunek prawny, będący podstawą zajmowania lokalu i wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o opróżnienie lokalu (tak też Jerzy Siegień w: "Prawo budowlane. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2003, str. 338). Skoro zatem decyzja podjęta na podstawie art. 68 Prawa budowlanego nie kształtuje bezpośrednio praw i obowiązków najemcy lokalu, skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej opróżnienia budynku grożącego zawaleniem. Zasadnie zatem organ II instancji postępowanie odwoławcze umorzył. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (sygn. akt OPS 16/98): "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 1999 roku, sygn. I SA 1321/99, Baza Orzeczeń LEX nr 48668). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.