II SA/Gd 1120/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 września 2024 r. nr SKO Gd/998/24 w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 6 marca 2014 r. S. M. (dalej: "Wnioskodawca", "Inwestor", "Skarżący") wystąpił do Wójta Gminy Tczew (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiemnastu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej wraz z wjazdem z drogi publicznej, niwelacją i zagospodarowaniem terenu, budową zbiornika retencyjnego wód opadowych na działkach nr [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny C., gmina T. Decyzją z 4 czerwca 2014 r. Wójt, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiemnastu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej wraz ze zjazdem z wewnętrznej drogi gminnej, niwelacją i zagospodarowaniem terenu, budową zbiornika retencyjnego wód deszczowych i garażami wolnostojącymi lub zawartymi w bryle budynku na terenie działek nr [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny C., gmina T. Wnioskiem z 3 listopada 2023 r. Inwestor wystąpił do Wójta o zmianę treści decyzji z 4 czerwca 2014 r. w zakresie zaktualizowania numerów działek ewidencyjnych. Wnioskodawca podał, że zmiana dotyczy dawnej działki nr [...] o powierzchni 2.8652 ha, która została podzielona na pięć działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2.8652 ha. Zaznaczono, że obszar nowo utworzonych pięciu działek jest tożsamy z obszarem działki macierzystej nr [...] i obrysem jej granic zewnętrznych. Podano, że podział został zatwierdzony decyzją Wójta z 12 czerwca 2015 r. Decyzją z 15 stycznia 2024 r. Wójt, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wójta z 4 czerwca 2014 r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Oznacza to, że zmiana decyzji następuje w granicach ustaleń analizy urbanistycznej wykonanej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie analizy wyznacza się następujące parametry zabudowy i zagospodarowania terenu: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Zdaniem Wójt żądanie Wnioskodawcy nie mieści się w granicach "sprawy administracyjnej" rozstrzygniętej pierwotną decyzją. Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy z 3 czerwca 2014 r. wraz z załącznikami została określona dla działek nr [...], [...] i [...]. Analiza do decyzji o warunkach zabudowy, stanowiąca załącznik do tej decyzji, również została wykonana dla działek nr [...], [...] i [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że wobec niewątpliwej zmiany układu administracyjnego w niniejszej sprawie mogłoby się okazać, że wyniki z poprzednio przeprowadzonej analizy stanu zagospodarowania terenu różniłyby się od rezultatów analizy sporządzonej przy uwzględnieniu nowych działek. Znaczący wpływ ma na to również fakt, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy Inwestor przedłożył załącznik nr 4 ("koncepcję zagospodarowania terenu"), która była podstawą do przeprowadzonej analizy urbanistycznej, a która różni się od dokonanego podziału geodezyjnego. Natomiast sam podział geodezyjny doprowadził do zmiany stanu prawnego nieruchomości - powstał nowy układ przestrzenny, nowe granice, a także zmieniła się powierzchnia terenu o 56 m2. Mając powyższe na uwadze Wójt uznał, że pomiędzy przedmiotem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z 4 czerwca 2014 r. a postępowaniem zainicjowanym wnioskiem Inwestora o zmianę decyzji nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy uzasadniająca dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zdaniem organu pierwszej instancji dla nowo powstałych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], właściciel działki powinien wystąpić z wnioskiem o wydanie nowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślono, że zmiana decyzji nie może ograniczyć się jedynie do zmiany numeru działki z [...], [...], [...]na: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ale zmiana musi zostać dokonana także w zakresie całej analizy urbanistycznej, co oznacza przekroczenie granic sprawy administracyjnej i wyklucza możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. O odrębności sprawy administracyjnej decyduje w tym przypadku rodzaj terenu, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy. W ocenie Wójta powyższe okoliczności świadczą jednocześnie o tym, że żądanie zmiany decyzji nie realizuje również koniecznej przesłanki istnienia słusznego interesu strony. Słuszność interesu strony wymaga stwierdzenia przez organ istnienia obiektywnie pozytywnej oceny w zakresie inicjatywy strony stojącej za żądaniem zmiany decyzji. Organ pierwszej instancji ocenił tę inicjatywę negatywnie, albowiem zmiana decyzji zgodnie z wnioskiem Inwestora zmierzałaby do obejścia oznaczonego w przepisach trybu ustalenia warunków zabudowy, w tym pomijałaby niezbędną w tym zakresie analizę urbanistyczną odnośnie do inwestycji osadzonej na nowopowstałych działkach. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu (i jego uzupełnieniu) Inwestor zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego i procesowego. W ocenie Wnioskodawcy Wójt błędnie ocenił materiał dowodowy i dokonał wadliwych ustaleń faktycznych. Inwestor podkreślił, że składając wniosek o zmianę decyzji w niczym nie wystąpił przeciwko interesowi społecznemu, natomiast słuszny interes strony definiuje wnioskodawca i zawsze będzie on słuszny, jeżeli nie będzie odbywał się z naruszeniem praw i dobra innej jednostki lub nie będzie stanowił zagrożenia dla interesu społecznego. Inwestor wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie dokonuje podziału nieruchomości, a wyłącznie, w związku z ustalonymi parametrami zabudowy, wskazuje, w jakim kierunku może nastąpić jej podział. Zaakcentowano, że wewnętrzny podział nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania. To w pozwoleniu na budowę będą określone szczegółowe warunki realizacji inwestycji. Odnosząc się do argumentacji Wójta dotyczącej konieczności ponownego przeprowadzenia analizy z uwagi na podział nieruchomości Wnioskodawca odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że ustalenie warunków zabudowy, zakładających także podział nieruchomości na nowe działki ewidencyjne, jest ważne także po dokonaniu tego podziału. Dlatego ustalenie nowych warunków zabudowy dla tej samej inwestycji i terenu nie ma uzasadnienia. Inwestor przywołał następnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", dotyczące zasad podziału nieruchomości i stwierdził, że podział nie może skutkować nieważnością decyzji o warunkach zabudowy. Odwołując się do judykatury Wnioskodawca podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana dla konkretnej działki, ale dla terenu, które to pojęcia nie są tożsame. Za niezgodne ze stanem faktycznym uznano twierdzenie organu pierwszej instancji, że w wyniku podziału nieruchomości powstały nowe granice i zmieniła się powierzchnia o 56 m2. Odwołując się do treści art. 155 k.p.a. Inwestor wskazał, że warunkiem dopuszczalności zastosowania tego przepisu jest tzw. tożsamość sprawy administracyjnej - występują w niej te same strony, dotyczy tych samych praw i obowiązków, stan faktyczny nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów, zaś stan prawny jest niezmienny, czyli nadal obowiązują przepisy, na podstawie których wydana została decyzja. Wnioskodawca podniósł, że zmiana decyzji polegająca na zmianie numerów działek ewidencyjnych (na numery ustalone po podziale) jest dopuszczalna pod warunkiem, że zakres zamierzenia inwestycyjnego nie ulegnie zmianie. Zdaniem Inwestora skoro przedmiotem zmiany ma być ten sam teren i ten sam obszar, jaki był poddany analizie przy wydaniu pierwotnej decyzji, skoro nie uległo zmianie zamierzenie urbanistyczne, skoro obszar jest nadal obszarem i terenem nieruchomości, inwestycja dotyczy go nadal w całości i bez zmian, wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę decyzji i są to te same strony, które były stronami pierwotnego postępowania, nie ujawniono jakichkolwiek form braku zgodności tej zmiany z interesem społecznym, to zachodzi ewidentnie tożsamość sprawy, a zatem brak jest przeszkód dla zmiany oznaczeń działek. Decyzją z 10 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Wójta z 15 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przeprowadził wywód prawny dotyczący instytucji zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.), wskazując następnie, że decyzją z 4 czerwca 2014 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, która miała być zlokalizowana na terenie nieruchomości, w skład której weszły, stanowiące własność Inwestora, nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] oraz nr [...], a także na działce nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną gminną. Po wydaniu tej decyzji nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego polegająca na podziale jednej z działek, oznaczonej jako działka nr [...], na pięć działek, którym nadano numery: [...], [...], [...], [...] i [...]. Po podziale nastąpiła też zmiana właściciela nieruchomości uprzednio oznaczonej jako działka nr [...], aktualnym właścicielem, powstałych w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości, jest B. B. Kolegium zastrzegło, że chociaż stan prawny nieruchomości nie wpływa na możliwość ustalenia warunków zabudowy (decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu i nie stanowi podstawy do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego), to jednak zmiana stanu prawnego nieruchomości pod wydaniu takiej decyzji powoduje, że niemożliwa jest jej zmiana. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że zmiana stanu faktycznego lub prawnego po wydaniu decyzji nie może stanowić podstawy do jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na fakt, że zmiana taka może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych tą decyzją. Kolegium wskazało, że decyzją, której zmiany domaga się Wnioskodawca, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości, w skład której weszły działki nr [...], [...] i [...], z których działka nr [...] uległa późniejszemu podziałowi, a ponadto zmienił się właściciel tej nieruchomości. Nastąpiła zatem zmiana stanu prawnego nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, polegająca na zmianie części nieruchomości objętej ww. decyzją o warunkach zabudowy poprzez jej podział i powstanie nowych działek, a także na zmianie właściciela tej części nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, co do której został złożony wniosek o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Chociaż więc, w przypadku ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki te ustalane są dla terenu inwestycji, na który może się składać kilka działek budowlanych, to jednak każda z takich działek ma swój odrębny byt, potwierdzony np. poprzez wyszczególnienie w ewidencji gruntów, czy ustanowienie odrębnej księgi wieczystej w przypadku zbycia kolejnych działek różnym podmiotom. Organ odwoławczy przyznał, że pojęcie terenu inwestycji nie jest tożsame z pojęciem działki budowlanej. Dlatego też, chociaż w niniejszej sprawie faktyczny teren inwestycji pozostaje ten sam, należy uznać, że po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy nastąpiła zmiana stanu prawnego sprawy polegająca na podziale części nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, jak również na zmianie właściciela nieruchomości. Nie można zatem rozpoznać sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na fakt, że nie zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją a zakresem zmiany objętym wnioskiem o zmianę decyzji. W ocenie Kolegium w zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie można upatrywać też słusznego interesu strony. Powtórzono, że warunki zabudowy są ustalane dla terenu inwestycji, nie zaś dla poszczególnych działek wchodzących w skład tego terenu; bez względu zatem, czy inwestycja będzie realizowana na działkach o numerach wymienionych w decyzji, czy na nowo powstałych w wyniku podziału nieruchomości działkach o nowej numeracji, teren inwestycji pozostaje ten sam i na tym terenie, zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonymi ww. decyzją, możliwa jest realizacja inwestycji we wskazanym zakresie. W skardze na decyzję organu odwoławczego S. M. podtrzymał w całości zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Wójta z 15 stycznia 2024 r., w szczególności to, że decyzja podziałowa dotycząca działki nr [...] była, jak orzeczono, zgodna z wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem Skarżącego decyzja podziałowa nie może rodzić negatywnych skutków prawnych dla decyzji o warunkach zabudowy, skoro była z nią zgodna. Podkreślono, że wniosek do Wójta o aktualizację numerów działek miał charakter czysto porządkowy i nie zmieniał istoty decyzji o warunkach zabudowy. Przemawiał za tym również słuszny interes strony. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 września 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Tczew z 15 stycznia 2024 r. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z 4 czerwca 2014 r. wydanej przez Wójta Gminy Tczew dla inwestycji polegającej na budowie osiemnastu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej wraz ze zjazdem z wewnętrznej drogi gminnej, niwelacją i zagospodarowaniem terenu, budową zbiornika retencyjnego wód deszczowych i garażami wolnostojącymi lub zawartymi w bryle budynku, na terenie działek nr [...], [...] i [...], obręb C., gmina T., w zakresie aktualizacji numeracji działek. Podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dopuszczalności trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a., została poświęcona uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 (ONSAiWSA 2010/1/4), w której NSA szeroko wypowiedział się na temat wzruszenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, podnosząc, że tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz może być stosowany wobec decyzji niewadliwych, lecz także wobec tych, które obarczone są wadami niekwalifikowanymi. NSA podkreślił, że zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia wszystkich wprost wymienionych w tym przepisie przesłanek: wyrażenie przez stronę zgody na uchylenie decyzji, na mocy której nabyła ona prawo, brak sprzeczności uchylenia lub zmiany z przepisami szczególnymi oraz interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem lub zmianą decyzji. W doktrynie akcentuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki w nim wymienione. Tym samym, prawna możliwość zastosowania trybu art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji toczy się bowiem w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Dla zastosowania trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a., niezbędne jest zatem ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym oznacza tożsamość zarówno podmiotową, jak i przedmiotową, co ma miejsce w sytuacji, w której treść tych samych praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujących tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy ma miejsce wtedy, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Dla uznania tożsamości sprawy znaczenie ma przy tym jedynie tożsamość faktów prawnie istotnych, rozbieżność w tym zakresie decyduje o powstaniu nowej sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia na nowo. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (tak: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 764; J. Zimmermann, Problem beneficium novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62 i nast.; B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.). W dalszej kolejności należy wskazać, że kwestia dotycząca możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest jednoznacznie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy w tym trybie jest co do zasady dopuszczalna, ponieważ pomimo że jest to decyzja związana, to w ramach jej ustaleń są elementy, których określenie pozostaje w zakresie władzy dyskrecjonalnej organu (zob. wyroki NSA: z 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 828/11 i z 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1725/09, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację ma Skarżący, że pojęcie "działki" nie jest tożsame z pojęciem "terenu". Z poszczególnych przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", jasno wynika (zob. zwłaszcza pkt 2, 3 i 4 ww. przepisu), że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana dla określonej (oznaczonej geodezyjnie) "działki", lecz dla określonego "terenu". Teren, dla którego ustala się warunki zabudowy w konkretnej decyzji o warunkach zabudowy może obejmować jedną lub więcej działek geodezyjnych, przy czym wymienienie w tej decyzji owej działki (owych działek) służy przede wszystkim identyfikacji tego terenu oraz wyznaczeniu jego granic. W wyniku geodezyjnego podziału takiej działki (takich działek) nie przestaje istnieć teren, którego dana decyzja o warunkach zabudowy dotyczy, a tylko zmienia się formalny (geodezyjny) "opis" tego terenu. Jednakże okoliczność, że określenia warunków zabudowy dokonano dla większej działki niż działka - z tej pierwszej następnie wydzielona - na której ostatecznie inwestycja będzie realizowana, ma znaczenie w tych wszystkich przypadkach, w których ustalenie tych warunków nastąpiło na podstawie obligatoryjnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w obowiązującym na dzień wydania przez Wójta decyzji z 4 czerwca 2014 r. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Obszar analizowany w istotnej mierze jest zaś determinowany szerokością frontu działki, dla której analizę się prowadzi (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). W konsekwencji obszar analizowany wyznaczany dla działki większej może (i zwykle będzie) przedstawiać się inaczej niż obszar analizowany, który byłby wyznaczony dla działki mniejszej (wydzielonej z tej pierwszej), co z kolei mogłoby przełożyć się na różnice w parametrach (warunkach) nowej zabudowy ustalonej odpowiednio dla każdej z tych działek. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy musi mieścić się w granicach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie może doprowadzić do naruszenia pozostałych wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 432/18). Należy również wskazać, że zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla terenu, co ma fundamentalne znaczenie. Granice terenu określa załącznik graficzny do decyzji sporządzony na kopii mapy zasadniczej (ewidencyjnej). Dla tak określonego terenu sporządzona zostaje analiza urbanistyczna i w konsekwencji ustalone zostają wskaźniki urbanistyczne. W przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy podstawowym dowodem, w oparciu o który warunki te są ustalane jest analiza urbanistyczno-architektoniczna, w oparciu o którą określa się poszczególne parametry przyszłej inwestycji. Skoro zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie odbywa się na podstawie nowo prowadzonego postępowania dowodowego, to należy uznać, że treść art. 61 u.p.z.p. sprzeciwia się dokonywaniu zmiany warunków zabudowy bez przeprowadzenia odrębnej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jak już zasygnalizowano - w dacie wydawania przez Wójta decyzji z 4 czerwca 2014 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Również z aktualnie obowiązujących przepisów u.p.z.p. wynika konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego i związanych z tym konsekwencji. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Jak już wyżej wskazano - obszar analizowany w istotnej mierze jest determinowany szerokością frontu działki, dla której analizę się prowadzi. W konsekwencji obszar analizowany wyznaczany dla działki większej może (i zwykle będzie) przedstawiać się inaczej niż obszar analizowany, który byłby wyznaczony dla działki mniejszej (wydzielonej z tej pierwszej) - co z kolei mogłoby przełożyć się na różnice w parametrach (warunkach) nowej zabudowy ustalonej odpowiednio dla każdej z tych działek. Określenie we wniosku inwestora (a następnie w decyzji) terenu inwestycji ma istotne znaczenie dla postanowień zawartych w samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. To od wielkości terenu inwestycji oraz jego kształtu i usytuowania względem drogi publicznej, z której odbywać się będzie jego obsługa komunikacyjna zależeć będzie wielkość obszaru analizowanego, w ramach którego odbywać się będzie badanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 366/19). W rozpoznawanej sprawie decyzja Wójta z 4 czerwca 2014 r. o warunkach zabudowy (wraz z załącznikami) została wydana dla terenu działek nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 7,2532 ha (działka nr [...] o powierzchni 2.8670 ha, działka nr [...] o powierzchni 2.7171 ha, działka nr [...] o powierzchni 1.6691 ha). Analiza do decyzji o warunkach zabudowy, stanowiąca załącznik do ww. decyzji, również wykonana została na potrzeby konkretnie określonego terenu. Natomiast z załączonych do wniosku z 3 listopada 2023 r. dokumentów (informacji z rejestru gruntów, projektu podziału nieruchomości) wynika, że powstałe w wyniku podziału działki nr [...] działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] mają łączną powierzchnię 2,8652 ha, a więc mniejszą o 18 m2. Powyższe oznacza, że brany dotychczas pod uwagę obszar analizowany różniłby się od obszaru analizowanego, który zostałby wzięty pod uwagę dla działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Oznacza to modyfikację decyzji w zakresie, który nie obejmuje dyspozycji art. 155 k.p.a., bowiem nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy co do prawnie istotnych elementów. Jak słusznie wskazały organy, decyzja o warunkach zabudowy i stanowiące jej cześć załączniki (graficzny i tekstowy) zawierają szczegóły dotyczące konkretnej nieruchomości, o konkretnej powierzchni i specyficznych parametrach. Oznacza to, że dla nowo powstałej nieruchomości gruntowej powinny zostać ustalone nowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana decyzji nie może ograniczyć się jedynie do zmiany numeru działki, ale zmiana musi zostać dokonana także w zakresie całej analizy urbanistycznej, co oznacza przekroczenie granic sprawy administracyjnej, a tym samym wyklucza możliwość zmiany decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. O odrębności sprawy administracyjnej decyduje w przedmiotowym przypadku rodzaj terenu, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.