II SA/Gd 1120/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 października 2001 r. sprawy ze skarg Haliny i Tadeusza M. oraz Katarzyny i Arkadiusza R. na decyzję Wojewody P. z dnia 7 maja 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargi. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 8 marca 1999 r., powołując się na przepisy art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, art. 155 i art. 107 par. 4 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Katarzyny i Arkadiusza R., zmienił własną decyzję z dnia 10 maja 1988 r. (...) o pozwoleniu na przebudowę strychu na lokal mieszkalny w budynku przy ul. W. w S., w części dotyczącej załącznika graficznego. W rozstrzygnięciu wskazano, że zmiana decyzji następuje za zgodą stron, a pozostałe warunki decyzji z 10 maja 1988 r. nie ulegają zmianie. Integralną częścią decyzji jest, oprócz załącznika do decyzji z 1988 r., projekt zawierający zmiany, wykonany przez mgr inż. Ireneusza R. Organ wskazał również, że odstąpiono od uzasadnienia decyzji, ponieważ uwzględnia ona w całości żądanie strony. Odwołanie od tej decyzji wnieśli Halina i Tadeusz M. zarzucając, iż narusza ona ich uprawnienia jako współwłaścicieli gruntu i budynku przy ul. W. w S. Odwołujący się wskazywali, że w 1983 r. nabyli na własność lokal mieszkalny nr 6 wraz z udziałem 10/100 gruntu oraz części wspólnych budynku. Zarówno przed wydaniem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na przebudowę strychu jak i decyzji z 8 marca 1999 r., nie wyrazili zgody na nadbudowę budynku oraz zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, wskazywali, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebudowy strychu na lokal mieszkalny naruszono przepisy ustawy o własności lokali, gdyż wspólnota mieszkaniowa przedmiotowego budynku nie udzieliła zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Sama zgoda gminy jako współwłaściciela 9/10 części budynku nie jest wystarczająca. Zaskarżoną decyzją organu I instancji zezwolono na zabudowę dalszej części wspólnego strychu, co narusza przepisy prawa cywilnego i prawa budowlanego. W konsekwencji małż. M. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wszystkich poprzednich decyzji administracyjnych dotyczących przebudowy strychu na lokale mieszkalne, podjętych bez ich zgody jako współwłaścicieli nieruchomości. Wojewoda P. decyzją z dnia 7 maja 1999 r., na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zaskarżoną decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku inwestorów realizujących adaptację części strychu w budynku przy ul. W. w S. Pierwotne pozwolenie na budowę z 10 maja 1988 r. przenoszone było na kolejnych inwestorów, przy czym małż. R. byli uprawnieni do adaptacji strychu o powierzchni około 120 m2. Podstawą przyznania im prawa do dysponowania nieruchomością była Uchwała Zarządu Miasta S. (...) z dnia 24 sierpnia 1995 r. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że przedmiotowa uchwała była zgodna z prawem, gdyż wydane w 1988 r. pozwolenie na adaptację strychu istniało i brak było podstaw do jego uchylenia, czego domagali się odwołujący. Wątpliwości budzi natomiast sposób przekazania do adaptacji małżonków R. kolejnego pomieszczenia strychowego o powierzchni 12,7 m2, które nastąpiło już w czasie obowiązywania ustawy o własności lokali. Podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, więc granice dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 Kpa wyznacza treść wyrażonej zgody. Jeżeli w sprawie jest więcej stron - co ma miejsce w tym przypadku - winna być zgoda wszystkich stron na wzruszenie w całości lub części decyzji, z której czerpią one swe prawa. Zgoda ta nie może być dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i jednoznacznie może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 Kpa. Jak ustalono na podstawie akt, jedyną "zgodą" zamiarem wyrażenia zgody - na "zmiany" w projekcie /bez określenia na czym one polegają/, jest porozumienie zawarte w dniu 13 grudnia 1998 r. pomiędzy skarżącym i J.-G. reprezentującym Gminę Miasto S., a inwestorem. Jest to rodzaj zgody dorozumianej, a nie zgody wprost. Porozumienie to nie zawiera załącznika graficznego, lub też powołania się na konkretny rysunek projektu - nie wiadomo więc jakich zmian w projekcie dotyczy, a ponadto jest to zapowiedź wyrażenia ewentualnej zgody na zmiany w projekcie, po spełnieniu określonych w porozumieniu warunków. Dokument ten nie jest więc zgodą na adaptację dodatkowego pomieszczenia o powierzchni 12,7 m2 o jakim mówi zaskarżona decyzja. Przekazanie dodatkowego pomieszczenia na adaptację małż. R. jest zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 w. cyt. ustawy czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i zgodnie z ust. 2 tego przepisu wymaga zgody właścicieli wyrażonej w uchwale. Takiego dokumentu inwestor nie przedłożył wraz z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na adaptację strychu. W toku ponownego rozpatrzenia należałoby zobowiązać małżonków R. do przedstawienia dowodu dysponowania dodatkowym pomieszczeniem - tj. uchwały podjętej zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali i dopiero wydać stosowną decyzję. Halina i Tadeusz M. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając, że organ odwoławczy nie zajął stanowiska w części dotyczącej zgodności z prawem decyzji z 1988 r. w sprawie zezwolenia na adaptację strychu na mieszkanie o pow. 120 m2 w budynku nr 6 przy ul. W. w S. Skarżący wywodzili, że decyzję tę otrzymali dopiero w dniu 11 maja 1999 r., że nie brali udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na przebudowę strychu mimo, że od 1983 r. byli współwłaścicielami budynku. Zmiana tego pozwolenia zaakceptowana decyzją organu I instancji z 8 marca 1999 r. dotyczy w istocie kolejnej zabudowy strychu o pow. 19,5 m2. Narusza to ich prawa współwłaścicieli budynku co wynika z przepisu art. 199 kodeksu cywilnego. Nigdy nie wyrażali zgody na adaptację wspólnego strychu, co powinno prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego również pierwotnej decyzji wydanej w tej sprawie w 1988 r. Skargę do Sądu wnieśli również Katarzyna i Arkadiusz R., którzy domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji zarzucali naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 6-10, art. 77 i art. 80 oraz art. 155 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Skarżący wskazywali, że decyzja Wojewody P. jest bezprawna, niesprawiedliwa i krzywdząca i nie znajduje podstaw faktycznych oraz prawnych w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Według ich oceny organ odwoławczy błędnie zinterpretował porozumienie z dnia 13 listopada 1998 r., z którego jednoznacznie wynika, że Tadeusz M. wyraził zgodę na adaptację dalszej części strychu - na ich mieszkanie. Zgodę taką wyraziła również Gmina Miejska w S., wobec czego nie było podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedziach na skargi wniesiono o ich oddalenie z odwołaniem się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestorów o dalszą zabudowę strychu było uzyskanie zgody właścicieli wyrażonej w uchwale zezwalającej na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie mogły być uwzględnione, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi Haliny i Tadeusza M. wskazać należy przede wszystkim, że jej żądania dotyczące wyeliminowania również z obrotu prawnego ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 10 maja 1988 r. wydanej na wniosek innego inwestora jest w tym postępowaniu niemożliwe, gdyż wykracza poza przedmiot rozstrzygnięcia. Decyzja Prezydenta Miasta S. z 8 marca 1999 r., którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję Wojewody P., w wyniku uwzględnienia odwołania skarżących, dotyczyła wyłącznie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę poprzez objęcie adaptacją dalszej części strychu w przedmiotowym budynku. W postępowaniu tym organy administracji nie kontrolowały zgodności z prawem pierwotnej decyzji zezwalającej na przebudowę strychu, jak również decyzji wyrażającej zgodę na taką przebudowę opartej na innych przepisach, w tym ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/. Jeżeli w ocenie skarżących, jako współwłaścicieli przedmiotowego budynku od 1983 r., zostali oni pozbawieni udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 10 maja 1988 r. o pozwoleniu na przebudowę przedmiotowego strychu oraz udziału w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących przeniesienia tego pozwolenia na innych inwestorów, to mogą oni domagać się, w odrębnych postępowaniach administracyjnych, wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności tych decyzji w trybie i na zasadach określonych w art. 16 par. 1 Kpa, w związku z art. 145-153 oraz art. 156-159 Kpa. Odpowiednie wnioski w tej sprawie winny być złożone do organów o jakich mowa w art. 150 par. 1 i art. 157 par. 1 Kpa. Bezzasadne są również zarzuty i wnioski zawarte w skardze inwestorów, tj. Katarzyny i Arkadiusza R. Stosownie do art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wniosek inwestorów określony w decyzji organu I instancji jako zmiana "części załącznika graficznego do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 1988 r." dotyczył w istocie zmiany tego pozwolenia poprzez wyrażenie zgody na zabudowę dalszej części strychu w budynku stanowiącym współwłasność różnych podmiotów. Taka zmiana decyzji, poza zgodą wszystkich stron postępowania, tj. zarówno inwestorów jak i małżonków M. oraz Gminy Miejskiej w S., wymagała przedłożenia przez małżonków R. dowodu stwierdzającego prawo dysponowania tą planowaną pod zabudowę częścią nieruchomości na cele budowlane. Wynika to wprost z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Nie ulega wątpliwości, że stronami postępowania administracyjnego o zmianę decyzji w przedmiocie pozwolenia na przebudowę strychu byli, oprócz inwestorów, współwłaściciele przedmiotowego budynku, tj. Gmina Miejska w S. oraz Halina i Tadeusz M. Mieli oni bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej przebudowy strychu na nieruchomości stanowiącej wyłącznie ich współwłasność. Zmiana pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę wymagała zgodnie z art. 155 Kpa, zgody wszystkich stron postępowania, której inwestor nie uzyskał. Konsekwencją błędnego poglądu organu I instancji, iż współwłaściciele nieruchomości nie byli stronami tego postępowania /chodzi tutaj w szczególności o skarżących Halinę i Tadeusza M./ było odstąpienie od uzasadnienia decyzji z powołaniem się na przepis art. 107 par. 4 Kpa. Ta norma prawna dopuszcza możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji wyłącznie wówczas, gdy uwzględnia się w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W tej sytuacji decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 107 par. 1-3 Kpa, gdyż nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego, ani nie określała składników wymaganych przepisami art. 34 i art. 36 Prawa budowlanego. Samo naruszenie omówionych wyżej przepisów uzasadniało uchylenie wadliwej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388/. Artykułem 38 tej ustawy uchylono w całości przepisy art. 21 ust. 1-6 i ust. 10 oraz art. 31 ust. 1-4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, które to przepisy uregulowały zagadnienie dotyczące przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy domu przez osoby fizyczne, polegające na powiększeniu liczby lokali. Zgodnie z art. 21 ust. 3 tej ustawy o dopuszczalności takiej inwestycji w domach stanowiących własność gminy, do czasu sprzedaży przez gminę wszystkich lokali, decydował Zarząd gminy w drodze decyzji administracyjnej. Po dniu 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 22 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 3 pkt 5 cyt. wyżej ustawy o własności lokali udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu przebudowanego, następuje w drodze uchwały właścicieli lokali wyrażających zgodę na dokonanie tej czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Skarżący inwestorzy, domagając się zmiany pozwolenia na budowę poprzez objęcie adaptacją dalszej części strychu, nie przedłożyli takiej uchwały, a zatem nie legitymowali się uprawnieniem do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jak tego wymagają przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. Sama zgoda Gminy Miejskiej w S. nie może zastąpić uchwały właścicieli, o jakiej mowa w art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5 ustawy o własności lokali. Na marginesie wskazać należy, że błędny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zgodna była z obowiązującymi przepisami uchwała Zarządu Miasta S. z dnia 24 sierpnia 1995 r. (...) o wyrażeniu zgody na zabudowę strychu, gdyż w tym czasie uchylone były już przepisy art. 21 ust. 1-6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a skarżący Halina i Tadeusz M. byli współwłaścicielami nieruchomości przy ulicy W. w S. Od 1 stycznia 1995 r. rozpoczęcie jakichkolwiek robót budowlanych /bądź ich kontynuacja przez innych inwestorów/ związanych z adaptacją strychu w tym budynku, wymagało uzyskania zgody na dokonanie tej czynności, przekraczającej zakres zwykłego zarządu, w formie uchwały wszystkich właścicieli lokali. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oddalił skargi.