II SA/Gd 1122/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i T. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2001 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2000 r. [...], a nadto stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 5 września 2000 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania wznowieniowego oraz stwierdza się nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 17 maja 2000 r. nr [...] II SA/Gd 1122/01 U z a s a d n i e n i e Starosta [...] decyzją z dnia 15 grudnia 2000 r. na podstawie art. 105 § 1 i art. 151 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 13 lipca 1994 r. [...], umorzył postępowanie stwierdzając, że decyzja z dnia 13 lipca 1994 r. wydana została z naruszeniem prawa. Odwołanie od decyzji wniósł pełnomocnik skarżących B. i T. H., który podniósł, że umorzenie postępowania nie jest zgodne z prawem, gdyż decyzja powołuje się na legalizację samowoli budowlanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co jednak – w ocenie skarżących – jest innym, niezależnym od pozwolenia na budowę, postępowaniem i nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania wznowieniowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 lutego 2001 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdyż w części podzielił rozstrzygnięcie i uzasadnienie Starosty [...], dodając jedynie w uzasadnieniu, iż stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. skoro nie uznano przyczyny z art. 145 § 1 pkt. 1 (wydanie decyzji na podstawie fałszywych dowodów, to należy stwierdzić, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. nie można uchylić decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia pozostałym stronom. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucają naruszenie art. 6; 7;8; 10 § 1; 13 § 1 i 2; 28; 75 i 145 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 246 § 1 kodeksu karnego z 1969 r. Skarżący nie zgadzają się z uzasadnieniem decyzji a ich pełnomocnik wyraża brak zgody stwierdzając, że: "Skarżący nie mogą zgodzić się z takim postanowieniem sprawy, gdyż to inwestor Z. J. przynajmniej od 1992r. postępuje niezgodnie z prawem, wznosząc stwierdzony w czasie kontroli w dniu 23.11.1992r. dwukondygnacyjny budynek o charakterze wczasowym bez pozwolenia na budowę, a następnie składając w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę fałszywe oświadczenia i dokumenty, z których miało wynikać, że jego zamiarem jest budowa sieciami, budynku gospodarczego realizowanego na podstawie przepisów o budownictwie zagrodowym, t.j. bez udziału skarżących w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem nie powinien on być chroniony przed skutkami tego rodzaju działań, gdyż jego zła wola nie może ulegać wątpliwości. Nie do skarżących należy natomiast ustalenie jakie były przyczyny wydania inwestorowi przez Kierownika Urzędu Rejonowego tak zaskakującej decyzji, pomimo stwierdzenia przez pracowników Urzędu Rejonowego, że inwestor już w 1992r. wybudował na działce dwukondygnacyjny budynek wczasowy, a w szczególności czy organ administracji fałszywymi oświadczeniami i dokumentami został wprowadzony w błąd jedynie przez inwestora, czy też przez podległych mu i przygotowujących decyzję pracowników, czy też wcale nie był wprowadzony w błąd lecz miał pełną świadomość, że oświadczenia i dokumenty złożone przez inwestora, mające wykazać, że będzie realizowany budynek zagrodowy, są fałszywe, a także co skłoniło organ lub jego pracowników do przyjęcia takich oświadczeń i dokumentów za prawdziwe. Jeżeli jednak przyjąć, że organ administracji "posiadał akta sprawy i powinien wiedzieć w stosunku do jakiego obiektu prowadził postępowanie", nie zmienia to faktu, że złożone przez inwestora w postępowaniu oświadczenia i dokumenty, dotyczące zupełnie innego rodzajowo budynku, okazały się fałszywe, a jeśli wiedział lub powinien był wiedzieć o tym organ administracji lub podległy mu, przygotowujący decyzję pracownik, to trzeba stwierdzić, że doszło do przestępstwa , przynajmniej określonego w art.246 d.k.k., t.j. działania na szkodę skarżących i innych sąsiadów inwestora , przez przekroczenie przez organ administracji (lub innych zatrudnionych przez niego funkcjonariuszy) swoich uprawnień lub niedopełnienie obowiązków." Odpowiadając na skargę organ wnosi o jej oddalenie. Powyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy nie wyjaśnia wystarczająco motywów jakimi kierował się sąd przy wydaniu wyroku. Konieczne jest więc podanie tych elementów stanu faktycznego, które nie wprost ale odnoszą się do wznowionego postępowania administracyjnego oraz tych, które je precyzują. Przede wszystkim należy podnieść, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 13 lipca 1994 r. zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca Z. J. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, została uchylona decyzją z dnia 5 maja 1999 r., na podstawie art. 36a)ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), przez Starostę [.... z uwagi na zmianę funkcji pomieszczeń planowanej sieciarni na cztery samodzielne lokale z łazienkami (sezonowy wynajem pokoi). Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 19 czerwca 1999 r. nr [...] , którą następnie na skutek skargi uchylił Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 października 2001 r. wydanym w sprawie II SA/Gd 1513/99. Z kolei decyzją z dnia 14 maja 1999 r. Starosta [...] odmówił zainteresowanemu Z. J. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego i umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Wcześniej bo 19 marca 1999 r. tenże Starosta na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania z powodu tego, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia. Decyzja ta została uchylona decyzją z dnia 10 maja 1999 r. Wojewody [...], a reakcją na tę decyzję jest wydana przez Starostę decyzja z dnia 17 maja 1999 r. umarzająca postępowanie w sprawie wznowienia postępowania a to z uwagi na wydanie decyzji z dnia 5 maja 1999 r.(opisanej wyżej). Na skutek wniesionego odwołania od decyzji Starosty z dnia 14 maja 1999 r. odmawiającej zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku, postanowieniem z dnia 24 czerwca 1999 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie z uwagi na wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odnośnie podejrzenia o dokonanie przez Z. J. samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 września 1999 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, nakazał zainteresowanemu wykonanie czynności w decyzji określonych, w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta uchylona została decyzją z dnia 25 listopada 1999 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Przyjęto, że wykonanie warunków decyzji pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]) pozwoli na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie, pod warunkiem wypełnienia zapisów art. 56, 57 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Powoduje to uznanie, że wniosek odwołującego się o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego był, zdaniem organu, przedwczesny. Decyzją z dnia 26 czerwca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udziela Z. J. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 16 sierpnia 2000 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewoda [...] decyzją z dnia 19 czerwca 1999 roku nr. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, co oznacza, że decyzja pozwolenia na budowę budynku gospodarczego Z. J. z dnia 13 lipca 1994 roku nr.[...] nie została, wzruszona i funkcjonuje w obrocie prawnym. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przedwcześnie podjął rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia postępowania wznowieniowego zamiast ponownie rozstrzygnąć w sprawie co do istoty. Istotna dla sprawy jest decyzja Wojewody [...] z dnia 5 września 2000 r. nr [...], mocą której uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie umorzenia postępowania wznowieniowego w całości i postanowił wznowić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z dnia 13 lipca 1994 roku nr [...] oraz przekazał przeprowadzenie postępowania wznowieniowego organowi pierwszej instancji. Przede wszystkim w uzasadnieniu podano, że wystarczającym powodem do wznowienia postępowania jest fakt, iż skarżący jako strona postępowania o pozwoleniu na budowę nie brali w nim – bez swej winy – udziału. Nadto podano, że Starosta [...] podjął inne postępowanie administracyjne zmierzające do uchylenia pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego. Zdaniem Wojewody działania takie spowodowały "zagmatwanie procedury administracyjnej i w efekcie nie doprowadziły do zakończenia żadnego z podjętych postępowań administracyjnych." Z tego względu organ uchylił decyzję umarzającą postępowanie wznowieniowe w sprawie pozwolenia na budowę. "(...)Równocześnie postanowił o podjęciu postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazuje akta do przeprowadzenia przez organ l instancji postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". Na takim tle została dopiero wydana opisana na wstępie decyzja Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2000 r. i zaskarżona decyzja z dnia 13 lutego 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Trzeba jednak podkreślić, że chociaż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 zwana dalej P.p.s.a.). Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania należy do nadzwyczajnych. Może ono bowiem wyłącznie dotyczyć takiego postępowania, w którym zapadła decyzja ostateczna. Jest to więc odstępstwo od trwałości decyzji ostatecznych wyrażone w art. 16 § 1 k.p.a. Nadzwyczajność postępowania mająca, jak każda nadzwyczajność, charakter wyjątkowy wynika ze szczególnego unormowania zawartego w rozdziale 12 art. 145 i nast. k.p.a., który wymaga ścisłej wykładni i stosowania. Stosownie do art. 150. § 1. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Nie był w niniejszej sprawie właściwy Wojewoda Pomorski i nie mógł tym samym bez naruszenia w stopniu rażącym przepisu art. 149 § 1 kpa wznowić postępowania. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a nieprzestrzeganie tego obowiązku stanowi o rozstrzygnięciu dotkniętym wadą najcięższą bo z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. Nie może tego faktu zmienić okoliczność, że Wojewoda Pomorski wznawiając postępowanie przekazał sprawę do rozstrzygnięcia Staroście Słupskiemu, gdyż samo wznowienie postępowania stanowi tu wadę o jakiej mowa wyżej. Z tego wynika, że decyzję z dnia 5 września 2000 r. nr [...] należało wyeliminować z obrotu prawnego mając na względzie art. 135 P.p.s.a.(Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia). Poza tym decyzją tą utrzymano w mocy decyzje dotkniętą rażącym naruszeniem prawa co w powoduje także rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Wynika to stąd, że decyzja Starosty [...] z dnia 17 maja 1999 r. wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie była zgodna z prawem, bowiem umarzając postępowanie w przedmiocie wznowienia Starosta mógł jedynie tak uczynić gdyby postępowanie wznowił. Skoro zaś nie było już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (uchylono decyzję w trybie art. 36 a ustawy Prawo budowlane z 1994 r.), to winien ponownie odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zatem i ta decyzja jako zapadła z rażącym naruszeniem prawa podlega stwierdzeniu nieważności (art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.). Ponownie Starosta [...] umorzył postępowanie wznowieniowe decyzją z dnia 15 grudnia 2000 r. lecz nadto orzekł na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 13 lipca 1994 r. wydana została z naruszeniem prawa. Ta decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną do NSA decyzją z dnia 13 lutego 2001 r. Postępowanie organów jest zupełnie niezrozumiałe. Wiadomo przecież, że już raz uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę a to, że organ odwoławczy następnie tę decyzję uchylającą uchylił nie zmienia istoty, ponieważ należało się liczyć z tym, że może zostać wniesiona skarga i decyzja może zostać przez sąd wyeliminowana z obrotu prawnego, co zresztą nastąpiło. Konieczne więc było zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia. To przesądzałoby o odmowie wznowienia postępowania albo o umorzeniu wszczętego postępowania. Organ odwoławczy wprawdzie dostrzega wadliwość zastosowania art. 151 § 2 kpa przez organ pierwszej instancji ale tylko w tym, że nie uchylił decyzji o pozwoleniu na budowę. Tenże jednak organ w uzasadnieniu (a nie w sentencji decyzji) stwierdza, że nie można uchylić decyzji z powodu tego, iż od dnia jej doręczenia upłynęło więcej niż pięć lat, co jest rozstrzygnięciem co do istoty. Natomiast umarzając postępowanie nie można jednocześnie orzekać co do istoty. Takim rozstrzygnięciem zaś jest odmowa uchylenia decyzji, co do której prowadzi się postępowanie wznowieniowe. Stanowi to rażące naruszenie art. 105 § 1 i art. 151 2 kpa (w decyzji organu odwoławczego także art. 138 § 1 pkt. 1 kpa). Te wady zaskarżonej decyzji i wydanych decyzji w tej sprawie sąd dostrzegł z urzędu. Zarzuty skargi nie mogłyby odnieść zamierzonego skutku, ponieważ są oczywiście bezpodstawne. Pełnomocnik skarżących nie zrozumiał przepisu art. 145 § 1 pkt. 2 kpa W przepisie tym nie ma możliwości "domyślać" się zaistnienia przestępstwa ani go domniemywać. Decyzja musi być wydana w wyniku przestępstwa. Pozostaje jedynie zasadnie przyjęta przez organy administracyjne podstawa z art. 145 § 1 pkt. 4, jednakże organy administracyjne w ogóle nie analizowały sprawy od zachowania art. 148 kpa, co samo w sobie jest podstawą do uchylenia decyzji. W ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji winien przede wszystkim dokonać analizy stanu sprawy pod kątem zachowania przesłanek z art. 148 kpa, w tym mieścić się będzie także ocena czy wznowienie ma dotyczyć decyzji ostatecznej czy też nie. Stosownie do art. 152 w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W praktyce sądu przyjęto, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sprawach, które nadają się do wykonania. Decyzja umarzająca postępowanie nie ma takiego przymiotu, stąd też Sąd nie orzekł w tym zakresie. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.