II SA/Gd 1122/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 października 2022 r., nr SKO Gd 6651/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w J. kwotę 4184 (cztery tysiące sto osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. L. sp. z o.o. sp. k. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) z 23 października 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku (dalej: DGZD) z 13 września 2022 r., wymierzającą skarżącej karę pieniężną w kwocie 18.869,50 zł za umieszczenie w dniach 11 lipca 2022 r. – 13 września 2022 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji) wolnostojącego trójstronnego urządzenia reklamowego o treści "[...] przy Al. G. [...] w Gdańsku na działce nr [...], obręb [...], niezgodnego z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska oraz nakładającą na skarżącą obowiązek dostosowania ww. urządzenia reklamowego do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska bądź usunięcia ww. trójstronnego urządzenia reklamowego. 2. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1. W dniu 11 lipca 2022 r. pracownicy DGZD przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. - tzw. uchwały krajobrazowej, podczas której stwierdzono umieszczenie wolnostojącego trójstronnego urządzenia reklamowego o treści "[...]..."przy Al. G. [...] w G. na działce nr [...], obręb [...]. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że urządzenie reklamowe posiada powierzchnię ekspozycji reklamy wynoszącą 17,83 m2, obliczoną w następujący sposób: (2,439 m x 2,435 m) + (2,440 m x 2,439 m) + (2,442 m x 2,434 m) = 17,83 m2. 2. Pismem z 12 lipca 2022 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie przedmiotowego urządzenia reklamowego. Jednocześnie organ poinformował o planowanym na dzień 28 lipca 2022 r. przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Podczas przeprowadzonych z udziałem pełnomocnika skarżącej oględzin stwierdzono, że nośnik reklamowy w dalszym ciągu jest posadowiony na działce nr [...]. 3. Pismem z 1 sierpnia 2022 r. organ poinformował skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego i prawie strony do wypowiedzenia się w sprawie. 4. Kolejna kontrola zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały krajobrazowej Gdańska przeprowadzona 13 września 2022 r. potwierdziła dalsze umieszczenie wolnostojącego urządzenia reklamowego przy Al. G. [...] w G., na działce numer [...] obręb [...] w G. 5. W dniu 13 września 2022 r. organ I instancji wydal decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej, a skarżąca wniosła od niej odwołanie. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. 1. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podmiot który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1 albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Nadto, Kolegium odwołało się do ustawowych definicji wskazanych w art. 2 pkt 16a-16d u.p.z.p. następujących pojęć: 16b) tablicy reklamowej – przez co należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem; 16c) urządzenia reklamowego – przez co należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Kolegium wskazało także, że Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 z 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1-2 tej uchwały zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Organ wskazał także, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącego ekspozycji reklamy wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami obowiązującej na danym terenie uchwały krajobrazowej. Mając powyższe na uwadze organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary pieniężnej Jednocześnie Kolegium uznało, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej określone w art. 189f § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie Kolegium nie sposób uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Skarżąca umieszczając urządzenie reklamowe z naruszeniem prawa czerpała korzyści finansowe. Nie można zatem twierdzić, że naruszenie prawa motywowane chęcią uzyskania zysku, może kwalifikować się jako znikome i uzasadniać odstąpienie od ukarania sprawcy deliktu. Niezasadne zdaniem Kolegium są podniesione w odwołaniu zarzuty odnoszące się do ustalenia daty początkowej wymiaru kary, tj. wszczęcia postępowania. Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, przy czym zawiadomienie o czynnościach organu jest wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, lecz dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Kolegium w tym kontekście wskazało, że w dniu 11 lipca 2022 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie urządzenia reklamowego, które było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Uzasadniało to wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o czym strona została zawiadomiona pismem z 12 lipca 2022 r., w którym poinformowano o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 11 lipca 2022 r. Odnosząc się do kosztów usunięcia urządzenia reklamowego Kolegium uznało, że okoliczność ta pozostaje poza zainteresowaniem organów administracji orzekających o karze administracyjnej, a uchwała krajobrazowa nie przewiduje zwrotu kosztów za dostosowanie tablic reklamowych do jej postanowień. Kolegium jako bezzasadne oceniło też zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów procesowych przez organ I instancji, w szczególności w odniesieniu do przeprowadzenia dowodu z oględzin czy wykorzystania materiału dowodowego zebranego podczas kontroli. Kolegium zauważyło, że kontrola zgodności usytuowania reklam z uchwałą krajobrazową nie wymaga zawiadomienia stron. Czynność ta ma dostarczyć organowi informacji, czy zachodzą powody do wszczęcia postępowania administracyjnego, ewentualnie czy w jego trakcie nastąpiły istotne zmiany stanu faktycznego. Czynność, o której strona powinna zostać powiadomiona, to oględziny. Strona powiadomienie otrzymała i w oględzinach brała udział, a jej przedstawiciele złożyli podpisy pod protokołem z tej czynności. Zdaniem Kolegium skarżąca poddając w wątpliwość prawidłowość pomiaru powierzchni tablic, nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności wymagających ponownego zweryfikowania, chociażby, jaka jest jej zdaniem prawidłowa powierzchnia urządzenia. Skarżąca miała także możliwość zweryfikowania prawidłowości dokonanych przez organ pomiarów urządzenia, bowiem już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w którym jednocześnie wyznaczono datę oględzin, została szczegółowo poinformowana o stwierdzonych parametrach urządzenia reklamowego. Protokół oględzin przeprowadzonych z udziałem skarżącej, w którym w istocie potwierdzono istnienie urządzenia, które odnotowano w trakcie kontroli w dniu 11 lipca 2022 r., został przez skarżącą podpisany bez żadnych uwag. Zatem w trakcie oględzin ani w żadnym piśmie procesowym skarżąca nie kwestionowała określonych przez organ parametrów tablic. W ocenie SKO bezzasadny jest też również zarzut mówiący o tym, że treść komunikowana przez napis znajdujący się na powierzchni reklamowej nie stanowił reklamy, a przedstawia jedynie logo firmy bez jakiejkolwiek promocji. Nie reklamuje bowiem żadnych produktów marki [...], gdyż na tablicy nie pojawia się żaden towar lub produkt. W odniesieniu do tego zarzutu stwierdzono, że "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Treść napisu wyraźnie odwołuje się do nazwy przedsiębiorcy promującego swoją działalność, ponadto nie budzi także wątpliwości, że określenie "[...]" odnosi się do skarżącej, na co wskazuje miejsce posadowienia urządzenia, tj. w bliskiej odległości od sklepu, w którym skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Niewątpliwie w ten sposób skarżąca upowszechnia w dorozumianej wizualnej formie informację promującą swoje przedsiębiorstwo. Bez znaczenia jest brak informacji o towarach czy usługach, bowiem w oczywisty sposób tablice znajdujące się w sąsiedztwie sklepu tej firmy służą jej działalności. Tym samym, spełnione są przesłanki wynikające z definicji legalnej "reklamy", odnoszące się do wymogu promocji produktów, usług lub działalności danego podmiotu. 4. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 10 § 1 i 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych, oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, co oznacza, zgodnie z definicją legalną zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot materialny przeznaczony lub służący do ekspozycji reklamy, czyli informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi czy ruchy społeczne. Przedmiotowe tablice przedstawiają jedynie konkretne krótkie informacje bez elementu jakiejkolwiek promocji. 4.1. Skarżąca stwierdziła też, że organ dokonując obliczeń jako pierwszy dzień wskazał 11 lipca 2022 r., który w jego ocenie stanowił dzień wszczęcia postępowania. Należy jednak mieć na uwadze, że jest to dzień przeprowadzenia "kontroli" przez organ, a postępowanie tak naprawdę zostało wszczęte w dniu 18 lipca 2022 roku, tj. w dniu odebrania zawiadomienia przez L., gdyż dopiero tego dnia spółka dowiedziała się o wszczęciu tego postępowania i dopiero tego dnia mogła podjąć jakiekolwiek działania w sprawie. 4.2. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 6. Sąd zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej jako "u.p.z.p.), podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 4 u.p.z.p.). W przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się: 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2, organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5, odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 6 u.p.z.p.). Wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401, 1558, 2192 i 2290), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8 u.p.z.p.) Jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 9 u.p.z.p.). Jeśli kształt urządzenia reklamowego uniemożliwia wyznaczenie pola powierzchni służącej ekspozycji reklamy, o którym mowa w ust. 8 lub 9, wysokość kary pieniężnej zależy od pola powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na urządzeniu reklamowym (art. 37d ust. 10 u.p.z.p.). 7.2. Stosownie do art. 2 pkt 16a u.p.z.p., przez "reklamę" należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, natomiast jako "tablicę reklamową" - należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.). Z kolei "urządzenie reklamowe" to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.). 7.3. Skoro reklama w myśl przepisu art. 2 pkt 16a u.p.z.p. to działanie mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług, przez upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, to przyjąć należy, iż również samo logo czy nazwa firmy wypełnia kwalifikację przekazu wizualnego upowszechniającego informacje o konkretnym przedsiębiorstwie (reklamującym to przedsiębiorstwo). Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 1630/18, wymogiem niezbędnym reklamy nie jest element promujący czy wartościujący (orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej, dla przyjęcia, że mamy do czynienia z reklamą nie jest więc konieczne, aby został spełniony wymóg elementu dodatkowego w stosunku do logo czy nazwy firmy. Wystarczy przekaz wizualny, bowiem wynika to wprost z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. Skoro więc sporne tablice z napisem "[...]" stanowią wizualną formę informacji o placówce handlowej przedsiębiorcy (co odpowiada przesłankom z art. 2 pkt 16a u.p.z.p.), to ich wielkość i czytelność statuuje i wzmacnia wymagany dla reklamy przekaz wizualny. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt powiązania prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę z terenem, na którym sporna instalacja istnieje. W konsekwencji, tak scharakteryzowany napis stanowi element zachęty dla klientów (element promujący przedsiębiorcę przez jego nazwę), zaś łatwość i dostępność możliwości sprawdzenia (np. w Internecie) przedmiotu działalności przedsiębiorców, identyfikowanych po ich nazwie (firmie), przesądza o promocyjnym charakterze przedmiotowego napisu dla działalności przedsiębiorstwa, co wzmacnia jego kwalifikację jako reklamy (przekazu wizualnego) z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. Innymi słowy, funkcja informacyjna pełni więc w tym przypadku rolę przekazu wizualnego odpowiadającego definicji reklamy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 860/20). 7.4. Biorąc powyższe pod uwagę, DGZD prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt jako urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 2 pkt 16c u.p.z.p. W kolejnym kroku niezbędnym było wyjaśnienie czy urządzenie reklamowe umieszczono zgodnie z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, to jest tzw. uchwały krajobrazowej. Uchwałą tą na terenie Gdańska jest uchwała nr XlVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2018 r. poz. 1034.). Ustalenia organów w tym zakresie uznać należało za niewystarczające. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., wydanym w sprawie II OSK 1951/19, stwierdził nieważność wskazanej powyżej uchwały krajobrazowej, w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc, to jest od dnia wydania uchwały lub aktu. (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 147). 7.5. Uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Aby uznać, że jej zapisy mają w niniejszej sprawie zastosowanie, w pierwszej kolejności ustalić należało datę umieszczenia urządzenia reklamowego na nieruchomości, a następnie czy wzniesione zastało ono na podstawie zgody budowlanej. Ze gromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego nie wynika, czy sporne urządzenie reklamowe istniało 3 kwietnia 2018 r. oraz czy było wzniesione legalnie. Co prawda skarżąca w trakcie wizji terenowej w dniu 28 lipca 2022 r. przedłożyła kopię pisma Wojewody z 16 listopada 2004 r., w którym stwierdzono, że zatwierdzony projekt budowlany pawilonu handlowo-usługowego u zbiegu ul. G. i ul. K. w G., obejmuje w swym opracowaniu maszt reklamowy, jednakże zauważyć należy, że jest to jedynie kopia pisma nieodnosząca się do wskazanej w decyzji DGZD działki nr [...] i nie precyzująca czy maszt, o którym napisał Wojewoda jest urządzeniem reklamowym będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Wątpliwości tych nie rozwiewa również dołączona przez skarżącą kopia decyzji Wojewody Pomorskiego z 16 lutego 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany pawilonu handlowo-usługowego u zbiegu ul. G. i ul. K. Także ta decyzja nie odnosi się do działki nr [...], a z jej treści nie można wywieźć, czy dotyczy ona również spornego urządzenia reklamowego. 7.6 W ocenie Sądu ustalenie daty i legalności wzniesienia urządzenia reklamowego jest niezbędne do uznania, czy prowadzone postępowanie powinno być w ogóle kontynowane. Wobec eliminacji uchwały krajobrazowej z obrotu prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, w zakresie dotyczącym tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, ustalenie przez organy administracji, że sporne urządzenie reklamowe wzniesiono legalnie przed 3 kwietnia 2018 r., spowoduje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W tym zakresie brak jest bowiem obowiązującej uchwały krajobrazowej, naruszenie norm której powoduje konieczność wymierzenia kary określonej w art. 37d u.p.z.p. W przypadku odmiennych ustaleń, postępowanie powinno być prowadzone. 7.7. Ustalenie stanu faktycznego, stosowanie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., powinno być przeprowadzone w sposób wyczerpujący i całościowy. Dopiero w pełni ustalony stan faktyczny pozwala na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń nie wymaga uchylenia decyzji organów obu instancji, ponieważ bez uszczerbku dla prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, wskazane okoliczności mogą być ustalone przez SKO w trybie art. 136 § 1 K.p.a. 7.8. Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez brak umożliwienia weryfikacji prawidłowości i miarodajności pomiarów urządzenia reklamowego. Skarżącej zapewniono udział w prowadzonym postępowaniu, w związku z czym miała możliwość zaoferowania dowodów podważających prawidłowość pomiaru spornego urządzenia reklamowego. Skarżąca w toku postępowania nie podnosiła zarzutu błędnego pomiaru, a jedynie dokonania go pod nieobecność skarżącej. Nie domagała się również powtórzenia tej czynności przez organ I instancji. W związku z tym trudno uznać, że pomiar będący podstawą wymiaru kary jest niezgodny z rzeczywistością. 7.9. Odnosząc się do zarzutu daty początkowej naliczenia kary pieniężnej, Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organów, że datą tą jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o której strona została zawiadomiona (czyli dzień 11 lipca 2022 r.). Czynnością tą była przeprowadzona przez pracowników organu kontrola, o czym zawiadomiono stronę pismem z 12 lipca 2022 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o przeprowadzeniu dowodu, doręczone spółce w dniu 18 lipca 2022 r.). Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgadza, przeczy bowiem takiemu zapatrywaniu głęboko ukształtowane stanowisko doktryny prawa postępowania administracyjnego na gruncie zastosowania art. 61 § 4 K.p.a. 7.10. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu postępowania co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast. z powołaniem na wskazaną tam literaturę i orzecznictwo). Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz – zdaniem Sądu - błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ugruntowane jest bowiem w tym względzie stanowisko odmienne, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie" (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie. 8. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.). orzekł o uchyleniu decyzji SKO. 9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. w związku z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zaliczając do nich koszt zastępstwa procesowego w wysokości 3600 zł, uiszczony od skargi wpis w wysokości 567 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. 10. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie ocena ta i wskazania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Podstawą dalszego procedowania przez organy administracji będzie ustalenie daty i legalności wzniesienia spornego urządzenia reklamowego. W tym celu Kolegium zobowiązane będzie do analizy oryginałów lub poświadczonych za zgodność kopii dokumentacji budowlanej na którą powoływała się skarżąca oraz uzyskania innych niezbędnych dokumentów np. od organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ustalenie czy w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma uchwała krajobrazowa, jest warunkiem koniecznym zasadności prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 37d u.p.z.p.