II SA/Gd 114/04

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKlEJ Dnia 9 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski ( spr.) Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka-Pilch WSA Jolanta Górska Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2003r .nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2003r., nr [...]. Decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r. nr [...], Prezydent Miasta odmówił A. W. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...] i [...], położonych w G. przy ul. P. dla zespołu zabudowy mieszkaniowej szeregowej z przyłączami. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r. (Dz.Urz. Województwa Gdańskiego z 1988 r., nr 13, poz. 91) zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz.Urz. Województwa Gdańskiego z 1994 r., nr 33, poz. 176) działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem X.27.1. MN- "Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych". W obszarze tym zgodnie z przepisami rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. oraz nr 11/98 z dnia 14 września 1998 r. obowiązuje strefa 30 m od granicy lasu oraz 100 m od linii brzegowej rzeki wolna od zabudowy. W związku z powyższym stwierdzono, że ze względu na ograniczenia budowlane w otulinach parków krajobrazowych przedmiotowa inwestycja nie może uzyskać warunków umożliwiających jej realizację. Położenie planowanej inwestycji powoduje, że zamierzenie inwestora jest niezgodne z przepisami szczególnymi, a ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia skutkowałoby ich niewykonalnością z uwagi na zasięg strefy wolnej od zabudowy. W odwołaniu A. W. wskazała, iż zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu, albowiem nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, m.in. czy przedmiotowe działki leżą na terenie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, nie określono granic poszczególnych stref, które ograniczałyby możliwość zabudowy. Nadto, skarżąca zwróciła uwagę na fakt nieuwzględnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który winien mieć decydujące znaczenie dla ustalenia warunków zagospodarowania terenu. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy podjął w dniu 22 grudnia 2003 r. decyzję o sygn. akt [...], na podstawie której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji wskazał, że w niniejszej sprawie zamierzona inwestycja nie jest zgodna z przepisami prawa i w konsekwencji ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. Organ wskazał, iż będąc związany postanowieniami rozporządzeń Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. nr 5/94 oraz z dnia 14 września 1998 r. nr 11/98 nie mógł wydać innej decyzji, gdyż wnioskowane działki są położone w strefie bez możliwości zabudowy. W tych okolicznościach uwzględnienie wniosku skarżącej stanowiłoby oczywistą sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego, dlatego zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako opartej na błędnej podstawie prawnej i faktycznej. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zastrzeżeń sformułowanych w odwołaniu. Ponownie wskazała, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. i nie znajduje się w strefie wolnej od zabudowy, dlatego też należało ustalić dla niej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Odmienne stanowisko organów administracji wynika z błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Przede wszystkim bowiem przepisy dotyczące zabudowy dotyczą terenów wiejskich i nie mogą mieć bezpośredniego zastosowania w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenów w miastach. Według skarżącej zakaz lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu i w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej cieków wodnych na terenach miejskich obowiązuje na terenach parku krajobrazowego i nie dotyczy otulin parku i obszaru chronionego krajobrazu. Organ odwoławczy nie wyjaśnił kwestii położenia działek, czy znajdują się one na terenie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, czy w jego otulinie, co ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Zdaniem skarżącej przedmiotowe działki nie leżą na terenie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, wobec czego nie mogą mieć do nich zastosowania przepisy wskazanego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy poprzestał na uznaniu ich za całkowicie chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Zgodnie z mającym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 43 wskazanej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, iż w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji kluczowe znaczenie mają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego danego terenu oraz ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych. Teren zamierzonej inwestycji obejmujący działki nr [...] i nr [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 30 listopada 1994 r., oznaczony symbolem X.27.1.MN, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji wskazały na ograniczenia wynikające z rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz.Urz. Województwa Gdańskiego 1994, nr 27, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 7 wskazanego rozporządzenia, w brzmieniu po zmianie wprowadzonej rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r., celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych parków krajobrazowych zabrania się lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu, z wyjątkiem obiektów niezbędnych dla gospodarki leśnej, oraz w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej wód morskich, jezior i cieków, z wyjątkiem przystani turystycznych i rybackich, kąpielisk i istniejących siedlisk rolniczych. W myśl § 4 ust. 2 pkt 1 lit. d wskazanego rozporządzenia na obszarach otulin parków krajobrazowych obowiązuje m.in. zakaz lokalizowania nowych budynków poza obrębem zwartej zabudowy wsi w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej wód morskich, jezior i rzek, z wyjątkiem kąpielisk, przystani turystycznych i rybackich, stanic wodnych oraz zabudowy działek budowlanych i siedlisk rolniczych. W oparciu o wskazane przepisy organy administracji ustaliły, że przedmiotowe działki leżą w strefie wolnej od zabudowy w pasie 30 m od granicy lasu położonego w obrębie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego oraz 100 m od linii brzegowej rzeki Kaczej i dlatego też odmówiły ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W ocenie Sądu organy administracji dokonały powyższych ustaleń bez zgromadzenia dostatecznego materiału dowodowego, który pozwoliłby na sformułowanie powyższych wniosków i odmowę wydania przedmiotowej decyzji, co czyni zasadnym zarzut skarżącej niewyjaśnienia przez organy administracji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wobec powyższego wskazać należy, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 i 80 K.p.a. zaniechały należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do wyjaśnienia dokładnego położenia zamierzonej inwestycji, co dopiero pozwoliłaby na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa. Ustalenie, czy działki nr [...] i nr [...] leżą na terenie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego bądź w jego otulinie, albo w jakiej odległości od granic parku, linii brzegowej rzeki Kaczej oraz granicy lasu pozwoliłyby na właściwe ustalenie, czy znajdują się one w strefie wolnej od zabudowy w rozumieniu powoływanego rozporządzenia. Dopiero wówczas kolejnym krokiem byłoby ustalenie, którego organ w niniejszej sprawie dokonał przedwcześnie, czy planowana inwestycja we wskazanej lokalizacji jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania Miasta G. i przepisami szczególnymi. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 K.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. W świetle powyższych wywodów okazuje się, że organy administracji obu instancji wydały decyzje, które nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a.). Zaznaczyć należy, że wbrew twierdzeniom organów administracji ze stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody wyrażonego w piśmie z dnia 17 września 2002 r., przywoływanego w uzasadnieniu organu pierwszej instancji nie wynika, ażeby przedmiotowe działki położone były w obrębie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. W piśmie tym stwierdzono jedynie, iż w przypadku zagospodarowywania działek nr [...] i [...] należy uwzględnić uwarunkowania dotyczące zachowania strefy wolnej od zabudowy w rozumieniu powoływanego rozporządzenia. Wskazać należy, iż miarodajnych ustaleń w tym zakresie właściwe organy administracji winny dokonać w oparciu o precyzyjne wypisy z map, a stanowiska wyrażane przez inne organy (np. wojewódzkiego konserwatora przyrody) stanowić mogą wyłącznie wtórne źródło potwierdzające wcześniej poczynione ustalenia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny dokładnie określić lokalizację działek nr [...] i nr [...] w odniesieniu do granic Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego i jego otuliny oraz granic lasu w nich a także linii brzegowej rzeki Kaczej przeprowadzając postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 K.p.a., i dopiero wówczas dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do przepisów powoływanego rozporządzenia Wojewody Gdańskiego. Położenie przedmiotowych działek powinno być uwidocznionie na szczegółowych mapach projektowych z wykazaniem odległości od granic parku krajobrazowego i jego otuliny, granicy lasu i rzeki Kaczej, tak by bez wątpliwości można było skontrolować czy leżą one w granicach parku czy w jego otulinie, czy poza nimi oraz w jakich odległościach od granicy lasu i rzeki. Dopiero takie ustalenia mogą być podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.