II SA/Gd 1142/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 25 września 2024 r., nr SKO.460.5.2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz sprzeciwiającej się A Spółce z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sprzeciw Spółki A. sp. z o.o. (dalej: "skarżąca Spółka") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: SKO, Kolegium) z 25 września 2024 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy R. z 29 marca 2024 r. oraz przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wydanej w przedmiocie środowiskowych uwarunkować realizacji przedsięwzięcia, został wniesiony w następującym stanie sprawy: W dniu 1 lutego 2023 skarżąca Spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej na działce nr [...] obręb G., gmina R., powiat c. W dniu 1 marca 2023 r. Wójt Gminy R. publicznie obwieścił o wszczęciu postępowania administracyjnego i wystąpieniu do organów współdziałających. W dniu 20 kwietnia 2023 r. Wójt wydał postanowienie o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i sporządzenia raportu z wyszczególnieniem danych, jakie raport winien zawierać. O wydaniu powyższego postanowienia Wójt Gminy R. zawiadomił strony w obwieszczeniu z tej samej daty. Postanowieniem z 23 maja 2023 r. Wójt zawiesił postępowanie w sprawie do czasu przedłożenia przez Inwestora raportu środowiskowego. Postanowieniem z 30 października 2023 r. organ podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie i obwieszczeniem z 7 listopada 2023 r. zawiadomił o rozpoczęciu procedury z udziałem społeczeństwa. Wójt obwieszczeniem z 19 grudnia 2023 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z nim, przed wydaniem decyzji w sprawie. W dniu 22 stycznia 2024 r. wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] (dalej: Stowarzyszenie) o uznanie za stronę postępowania. Wniosek ten został pozytywnie rozpatrzony postanowieniem z 24 stycznia 2024 r. Decyzją z 29 marca 2024 r. Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia i tego dnia zawiadomił poprzez publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji. Stowarzyszenie wniosło w dniu 30 kwietnia 2024 r. odwołanie od decyzji Wójta. Decyzją z 25 września 2024 r. SKO uchyliło decyzję Wójta oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji nie dokonał pełnej oceny planowanej inwestycji i przedwcześnie orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Przedłożona w sprawie dokumentacja nie pozwala na dokonanie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium, przedstawione przez Inwestora w raporcie o odziaływaniu inwestycji na środowisko wnioski zostały odniesione jedynie do planowanej inwestycji. Nie dokonano tam jednak analizy skumulowanego oddziaływania bliskiej lokalizacji wieloobszarowych i ogrodzonych farm fotowoltaicznych względem funkcjonowania zwierząt w istniejących korytarzach ekologicznych. SKO uznało, że raport środowiskowy nie spełnia wymogu wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 3b) i pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. We wniesionym do Sądu sprzeciwie od decyzji SKO skarżąca Spółka zarzuciła: naruszenie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z art. 49 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., poprzez niewydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji Wójta Gminy R. z 29 marca 2024 r., nastąpiło w dniu 29 marca 2024 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie w dniu 26 kwietnia 2024 r., natomiast odwołanie wniesione przez Stowarzyszenie "datowane jest na dzień 30 kwietnia 2024 r., co pozwala uznać, że zostało wniesione po upływie terminu; naruszenie art. 138 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, bowiem organ ten przed wydaniem decyzji dokonał szczegółowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w oparciu o ustalenia wynikające z raportu przedłożonego przez skarżącą spełniającego wymogi ustawowe, wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy ocenowej oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, a tym samym materiał dowodowy zebrany w sprawie nie jest dotknięty brakami. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło on jego oddalenie, stwierdzając że nie podziela stanowiska skarżącej Spółki i wskazując, że doręczenie odwołującemu się Stowarzyszeniu decyzji Wójta nastąpiło w sposób tradycyjny w 16 kwietnia 2024 r., co potwierdza załączone do akt sprawy z.p.o. Tym samym nie sposób uznać, by odwołanie nadane w dniu 30 kwietnia 2024 r. było po terminie. Dalej Kolegium podało, że spełnienie przesłanek z art. 74 ust. 3 ustawy ocenowej oznacza, że zawiadomienie o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej następuje generalnie poprzez obwieszczenia i publiczne ogłoszenia. Przy czym, nie można traktować w kategoriach uchybienia procesowego tego, że organ pierwszej instancji zastosował się do reguł doręczania korespondencji w postępowaniu administracyjnym na zasadach ogólnych określonych w art. 38 - 48 k.p.a. oraz w sposób przewidziany w art. 49 k.p.a. Przyjęcie tej drugiej formy doręczenia w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresata personalnie ustalonego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podzielić jednak przy tym należy wyrażony w doktrynie pogląd, że ustawodawca nie ogranicza oceny Sądu w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem tylko do przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (czyli do weryfikacji, czy organ wyższego stopnia prawidłowo ustalił, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Gdyby bowiem taka była intencja ustawodawcy, przepis ten zostałby sformułowany w brzmieniu: "sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2". Analizowane brzmienie przepisu wskazuje zaś, że sąd ma ocenić istnienie wszystkich przesłanek "do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.". Oznacza to, że Sąd ma prawo ocenić nie tylko przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale również i inne odnoszące się w danej sytuacji do wydania decyzji kasacyjnej. Gdyby bowiem ograniczyć możliwość rozpatrywania przez Sąd sprzeciwu tylko do okoliczności wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie byłby upoważniony do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzi np. naruszenie właściwości organu odwoławczego lub wystąpienie przesłanki powodującej wyłączenie tego organu lub jego pracownika. Zarówno właściwość organu odwoławczego, jak również brak przesłanek powodujących wyłączenie tego organu i jego pracownika wyznaczają zdolność prawną organu do wydania każdej decyzji, w tym także decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Warto w takim przypadku rozważyć również sytuację, w której organ odwoławczy nie zauważył, że organ pierwszej instancji był organem niewłaściwym w sprawie (lub rozstrzygał sprawę, która w ogóle nie była sprawą administracyjną z uwagi na brak normy materialnej upoważniającej do jej rozstrzygnięcia) i zastosował art. 138 § 2 k.p.a., albowiem pozornie zachodziły przesłanki do takiego rozstrzygnięcia. W takim przypadku obiektywnie nie zachodziłyby przecież przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skoro zatem ustawodawca w art. 64e p.p.s.a. wskazuje, że Sąd bada przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., to kontrola sądu nie może ograniczyć się do przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., ale powinna dotyczyć wszelkich okoliczności związanych z wydaniem takiej decyzji (w tym kontroli przepisów prawa materialnego w danej sprawie). Zasadne wydaje się zatem przyjęcie, że komentowany przepis wskazuje, że Sąd bada istnienie wszystkich przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a nie tylko przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Można zatem zająć stanowisko, że wynikające z art. 64e p.p.s.a. zawężenie granic rozpoznania przez Sąd środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw, nie zostało przez ustawodawcę zakreślone wyłącznie postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. W pojęciu "przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." mieszczą się zarówno przesłanki pozytywne, jak też negatywne, mające bezpośredni wpływ na możliwość wydania takiej decyzji (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 64e. Wyd. 8, Warszawa 2023). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzać należy, że SKO nie było uprawnione do wydania objętej sprzeciwem decyzji, ponieważ odwołanie Stowarzyszenia wniesione zostało z uchybieniem terminu. Ustawodawca w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm. - dalej "u.o.u.i.o.ś.") jednoznacznie wskazał, że jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub innego postępowania dotyczącego tej decyzji przekracza 10, stosuje się art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 74 ust. 3). Wskazany przepis wyraża normatywny nakaz stosowania reguł doręczania korespondencji wskazanych w art. 49 k.p.a., w myśl których, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (§ 1). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2). W przedmiotowej sprawie, z uwagi na liczbę stron postępowania, Wójt zastosował powyższy tryb zawadniania o decyzjach i innych czynnościach postępowania. Wynika to wprost z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz z treści wydawanych postanowień o zawieszeniu i podjęciu postępowania, informacji o możliwości zapoznania się ze zgormadzonym materiałem dowodowym, a także z treści wydanej w sprawie decyzji. Jednocześnie organ pierwszej instancji, kierował drogą pocztową indywidualnie do każdej ze stron postępowania, pisma podlegające obwieszczeniu, w tym wydaną decyzję. Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że motywacją Wójta była duża możliwość konfliktów społecznych ze względu na rodzaj planowanej inwestycji. Istota sporu sprawdza się zatem do określenia, kiedy nastąpiło doręczenie Stowarzyszeniu decyzji Wójta, skutkujące rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, skuteczne doręczenie Stowarzyszeniu decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z upływem 12 kwietnia 2024 r., to jest z upływem 14 dni od obwieszczenia o wydaniu decyzji. Doręczenie decyzji administracyjnej ma charakter jednorazowy, co oznacza, że skuteczne jej doręczenie powoduje, że każda kolejna czynność tego rodzaju, w stosunku do tego samego podmiotu, staje się prawnie irrelewantna. W niniejszej sprawie nie było podstawy prawnej do dodatkowego doręczania Stowarzyszeniu decyzji, w sposób przewidziany w art. 39 k.p.a., to jest w sposób indywidualny. Motywacja Wójta wskazuje na dodatkowy, informacyjny charakter doręczeń za pomocą poczty. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta niweczy skutki doręczenia w trybie art. 49 k.p.a. Wójt dokonując doręczeń zastosował przepis 74 ust. 3 u.o.u.i.o.ś. w zw. z art. 49 k.p.a. i dlatego z tym sposobem dokonywania zawiadomień należy wiązać skutki doręczenia w rozumieniu k.p.a. Późniejsze czynności informacyjne mają jedynie taki właśnie charakter i nie stanowią okoliczności mających wpływ na ocenę daty doręczenia decyzji w formie publicznego obwieszczenia. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy istnieje przepis szczególny, który przewiduje w stosunku do stron postępowania doręczenie w formie publicznego obwieszczenia, to doręczenie decyzji organu pierwszej instancji w innej formie, nie wyłącza w stosunku do tych stron skutków zawiadomienia o wydaniu tej decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. (por. WSA w Warszawie, IV SA/Wa 344/20, orzeczenia nsa.gov.pl). Podobna kwestia, aczkolwiek w nieco inny stanie prawnym, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, stwierdził że stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. Wyjaśnić należy różnicę stanu prawnego będącego podstawą wydania uchwały, polegającą na tym, że w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawodawca nałożył na organy administracyjne dodatkowy obowiązek wysłania zawiadomienia (do właściciela lub użytkowania wieczystego nieruchomości) o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skoro zasadne jest uznanie doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zgodnie z postanowieniami art. 49 k.p.a., w sytuacji gdy istnieje ustawowy obowiązek zawiadomienia określonych podmiotów o wydaniu takiej decyzji w sposób indywidualny, to tym bardziej uznać należy skuteczność takiego doręczenia, w przypadku braku ustawowego obowiązku dodatkowego zawiadamiania o wydaniu decyzji, w stosunku do podmiotu niebędącego adresatem uprawnień ani obowiązków z niej wynikających. Niewątpliwe bardzo szeroka argumentacja prawna NSA przedstawiona w przywołanej uchwale, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, uwzględniwszy naturalnie różnice stanu prawnego tzw. "spec ustaw" i u.o.u.i.o.ś. Co więcej, zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, przyznanie prymatu doręczenia indywidulanego nad doręczeniem w trybie art. 49 k.p.a. (za wyjątkiem adresata decyzji), godziłoby w cel przepisu art. 74 ust. 3 u.o.u.i.o.ś., którym jest uproszczenie i przyspieszenie postępowania administracyjnego, obejmującego wiele zainteresowanych podmiotów. Zgodnie z art. 129 § 2 i 3 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej poprzez publiczne obwieszczenie (art. 49 § 1 k.p.a.) i fikcja jego doręczenia (art. 49 § 2 k.p.a.) jest tożsama z dowiedzeniem się przez stronę o wydaniu decyzji. Wobec powyższego termin do odwołania od takiej decyzji wynosi 14 dni i biegnie dla strony od upływu ostatniego z czternastu dni licząc od daty obwieszczenia. W realiach tej sprawy, termin do wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie upłynął w dniu 26 kwietnia 2024 r. To oznacza, że nadane na poczcie w dniu 30 kwietnia 2024 r. odwołanie zostało wniesione przez Stowarzyszenie z uchybieniem terminu. W takiej sytuacji SKO nie mogło zastosować art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie było w ogóle uprawnione do rozpoznania odwołania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniesienie odwołania po terminie skutkuje natomiast obowiązkiem wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego tę okoliczność (art. 134 k.p.a.). W realiach sprawy Sąd zauważa oczywiście, że sytuacja równoległego dokonywania zawiadomień poprzez obwieszczenie oraz w trybie indywidualnym, wbrew wymogom ustawy, może budzić dezorientację stron postępowania, jednakże taka okoliczność może być jednym z elementów oceny, jedynie w postępowaniu dotyczącym przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Podsumowując, zarzut skargi dotyczący rozpoznania odwołania wniesionego po przewidzianym przez k.p.a. terminie jest w pełni zasadny, a to oznacza, że SKO nie było uprawnione jego merytorycznego rozpoznania. W związku z czym brak jest podstaw do oceny zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a., który w takich okolicznościach sprawy, nie mógł być przez Kolegium zastosowany. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151a p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1. wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zaliczając do nich uiszczony od sprzeciwy wpis (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł). Stosownie do art. 153 p.p.s.a., SKO ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązane jest do stwierdzenia wniesienia przez Stowarzyszenie odwołania z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.