II SA/Gd 1144/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi G. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2003 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 sierpnia 1999 r. nr [...], 2. określa, że decyzje opisane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. UZASADNENIE Decyzją z dnia 27 sierpnia 1999 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ulicy R., obręb J. /[...]/, tj. działki o numerze [...], nr jed. Rej. [...], KW [...], stanowiącej współwłasność G. i Z. S. na działki o numerach [...], [...] i [...]. Nowopowstałe działki o numerach [...] i [...] przeznaczone są na cele komunikacyjne. W uzasadnieniu organ podał, że niniejszy projekt podziału opracowano za zgodą współwłaścicieli w oparciu o projekt podziału zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 28 maja 1988 r. W odwołaniu od powyższej decyzji G. i Z. S. zakwestionowali prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, określając je jako niesprawiedliwe i krzywdzące dla nich. Podkreślili, że wydana decyzja ogranicza ich prawo własności, gdyż zmienia przeznaczenie wydzielonych działek, naraża w przyszłości na obniżenie odszkodowania, na hałas i zanieczyszczenie, co z kolei prowadzi do uszczerbku majątkowego. Odwołujący podkreślili, że powoływanie się przez organ na fakt wyrażenia przez nich zgody na podział jest dużym uproszczeniem niniejszej sprawy. Rozpoznając niniejsze odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 8 lipca 2003 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że sprawa odwołania G. i Z, S. jest po raz wtóry przedmiotem postępowania przed tym organem. W dniu 14 czerwca 2000 r. odmówiono przywrócenia odwołującym terminu do wniesienia odwołania, a w dniu 15 czerwca 2000 r. – stwierdzono uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienia te zostały zaskarżone przez ich adresatów do Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 maja 2003 r. w sprawie II SA/Gd 1735/00 uchylił zaskarżone postanowienie (nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji), przyznając rację argumentacji skarżących dotyczącej sposobu doręczenia im decyzji przez organ administracji. W tej sytuacji, będąc związane wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wskazanego wyroku, Kolegium zobowiązane było merytorycznie rozpoznać odwołanie G. i Z. S. Zdaniem Kolegium, decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest zgodna z prawem – zarówno procesowym, jak i materialnym, zwłaszcza z przepisami art. 93, 96 ust. 1, 97 i 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W szczególności, zgodnie z treścią art. 93 ust. 4 tejże ustawy, wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w postępowaniu przez organem pierwszej instancji poprzedzono zbadaniem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 23 lipca 1999 r. zaopiniowano zgodność projektowanego podziału z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G., które to postanowienie nie zostało zaskarżone przez strony. Zgodnie zaś z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału można dokonać, gdy jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Warunek ten zaś w niniejszej sprawie jest spełniony. Spełniony jest także warunek wynikający z ust. 3 art. 94 tejże ustawy, bowiem działki powstałe po podziale mają dostęp do drogi publicznej. Po podziale dla każdej z nich istnieje możliwość dojścia i dojazdu projektowanych działek. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, a w pierwszej kolejności do zarzutu zmniejszenia odwołującym należnego im w przyszłości odszkodowania, Kolegium podało, że jest on bezzasadny. Organ pierwszej instancji bowiem nie mógł, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przyznać odszkodowania w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Taka możliwość istniała do 1 stycznia 1998 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która zastąpiła ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidującej taką instytucję w art. 10. Nowa ustawa o gospodarce nieruchomościami rozdziela zaś procesowo postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości od postępowania w sprawie odszkodowania za działki gruntu, które wskutek podziału i wydzielenia pod drogi stały się własnością gminy. Wskazując na treść art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy podał, że działki wydzielone pod drogi przechodzą na własność gminy w dacie uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział. Dopiero zaś po przejściu ich na własność powstaje uprawnienie do żądania od gminy odszkodowania (art. 98 ust. 3 ustawy). Jego wysokość ustalana jest w drodze negocjacji między gminą a byłym właścicielem, a w przypadku braku zgody co do wysokości odszkodowania – uruchomione zostaje postępowanie jak przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wszystkie te opisane działania mogą jednak zostać podjęte dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o podziale. Jak długo zaś decyzja ta nie jest prawomocna, tak długo gmina nie staje się właścicielem nieruchomości wydzielonych pod drogi, a tym samym też nie powstaje prawo do odszkodowania. Z kolei zarzut dotyczący uproszczenia sprawy związanej z wyrażeniem zgody przez odwołujących na dokonanie podziału, nie determinuje, zdaniem Kolegium, oceny prawidłowości wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, strony wiedziały o toczącym się postępowaniu ponad dwa miesiące wcześniej zanim wydano w sprawie decyzję. Wyrazili oni swą zgodę pisemnie w dniu 8 czerwca 1999 r. na wstępnym projekcie podziału i podpisali swymi nazwiskami swoje oświadczenia. W skardze na powyższą decyzję G. i Z. S., wnieśli o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem. Podkreślili, że wydane rozstrzygnięcie jest sprzeczne z zapadłym już w sprawie wyrokiem Naczelnego Wyroku Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oraz ignoruje fakt, że skarżący nigdy nie wyrazili zgody na treść i sposób podziału nieruchomości, czemu dali wyraz wnosząc odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 sierpnia 1999 r. sformułowane jako "wniosek o przywrócenie terminu". Wniosek ten nigdy nie został uwzględniony zarówno przez Prezydenta Miasta jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem skarżących, zostali oni potraktowani przez wyżej wymienione organy w sposób formalny i bezduszny, nie jako strona i właściciele nieruchomości, lecz jako przeszkoda w realizacji inwestycji polegającej na pobudowaniu kanalizacji i drogi. Skarżący podali, że postępowanie w sprawie realizacji wymienionej inwestycji w obrębie ich nieruchomości obarczone jest rażącymi wadami, o czym świadczy ilość uchylonych decyzji Prezydenta Miasta, wydanych w przedmiotowej sprawie. Wśród takich rozstrzygnięć skarżący wymienili postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 1999 r. nr [...], w którym organ ten pozytywnie zaopiniował zgodę skarżących na podział działki w celu wydzielenia drogi eksploatacyjnej dla kanalizacji sanitarnej, mimo że takiej zgody nie wyrażono. Postanowienie to, na mocy rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 1999 r. nr [...] zostało uchylone w części obejmującej zaopiniowanie projektu podziału działki nr [...] i w tej też części umorzono postępowanie. Podobnie też decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z dnia 31 marca 2000 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miasta części nieruchomości skarżących o powierzchni 220 m2, w zamian za odszkodowanie, została uchylona przez Wojewodę – decyzją z dnia 27 września 2000 r. nr [...] z uwagi na naruszenie licznych przepisów postępowania oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Koleją decyzją uchyloną w administracyjnym toku instancji była decyzja Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z dnia 8 czerwca 2000 r. nr [...], w której zezwolono Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżących. Z kolei, w dniu 21 lutego 2001 r. Prezydent Miasta wydał decyzję, mocą której umorzył postępowanie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Skarżący podnieśli, że w tak nakreślonych okolicznościach i w związku z taką postawą organów administracji wobec nich jako właścicieli nieruchomości, nie wyrażają oni zgody na jej podział, czując się pokrzywdzeni przez zaskarżone rozstrzygnięcie i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślili, że całkowicie bezzasadna jest teza zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu dotycząca "zarzutu zmniejszenia stronom należnego im odszkodowania w przyszłości", ponieważ to właśnie brak rokowań w sprawie wysokości tego odszkodowania stanowi jedną z wielu przesłanek uchylenia decyzji Prezydenta Miasta o wywłaszczeniu. Również fakt złożenia podpisu na wstępnym projekcie podziału nieruchomości nie ogranicza skarżących, ich zdaniem, w prawach do zmiany zdania w związku z pewnymi zdarzeniami oraz nie odbiera im prawa do wniesienia odwołania od niekorzystnej, w ich ocenie, decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych niż podniesione w skardze przyczyn. Prezydent Miasta w decyzji z dnia 27 sierpnia 1999 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ulicy R., obręb J. /[...]/, tj. działki o numerze [...], nr jed. Rej. [...], KW [...], stanowiącej współwłasność G. i Z. S. na działki o numerach [...], [...] i [...] wskazał, że wydał ją "po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. z dnia 19.08.1999r." W uzasadnieniu organ powołał się na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 23 lipca 1999r., nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości. W tym zaś postanowieniu Prezydent Miasta określił, że opiniuję podział nieruchomości proponowany przez G. i Z. S. W aktach administracyjnych brak jest stosownego wniosku G. i Z. S., gdyż za taki wniosek nie może być uznane wyrażenie przez nich zgody na podział dokonane w formie adnotacji na k.18 tych akt w dniu 8 czerwca 1999r. Tym bardziej, że dokument ten został dołączony jako załącznik do późniejszego – bo z 16 sierpnia 1999r. - wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. działającej w imieniu i na rzecz Urzędu Miejskiego w G. Zatem postanowienie z dnia 23 lipca 1999r. opiniujące wstępny projekt podziału nie zostało wydane na wniosek G. i Z. S. Z komparycji decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 sierpnia 1999 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału wynika natomiast, że została wydana na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. w celu wydzielenia drogi eksploatacyjnej dla kanalizacji sanitarnej. Zatem decyzja ta powinna być wydana "z urzędu". Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 lipca 2003 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, iż decyzja ta jest zgodna z prawem, miedzy innymi dlatego, że zgodność projektu podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego została ustalona w postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia 23 lipca 1999r., nr [...]. Świadczy to o tym, że Samorządowe Kolegium nie rozpatrywało sprawy jako prowadzonej z urzędu, gdyż wg obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U . nr 25, poz. 130) w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana taka opinia ( § 4 ust. 1 tego rozporządzenia). Konkludując należy stwierdzić, że decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości może być podjęta po przeprowadzeniu właściwego postępowania administracyjnego bądź na wniosek osoby mającej w tym interes prawny ( art.97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tekst jedn. Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm. ), bądź "z urzędu" ( art. 97 ust. 3 lub 4 tej ustawy ). Zatem postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może być prowadzone w jednym z wyżej prowadzonych trybów. Jeśli z urzędu to obliguje to organ przede wszystkim do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 k. p. a. przez zawiadomienie stron postępowania ( w tym wypadku G. Z. S.) o wszczęciu postępowania. Wypełnienie tego obowiązku jest gwarancją zapewnienia stronom właściwego, czynnego uczestnictwa w postępowaniu i realizuje wymogi zasad określonych w art. art. 6, 7, 8, 9 i szczególnie 10 k. p. a. Zbędne było w stanie prawnym obowiązującym w czasie prowadzenia przez organy postępowania wydawanie opinii w trybie art. 93 ust.4 lub 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. nie jest wymagane, a na pewno nie można wydawać takiego postanowienia z powołaniem się na stanowisko właścicieli nieruchomości będącej przedmiotem podziału, gdy wniosku o wydanie opinii nie złożyli. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 9Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p. s. a. - uchylił decyzje organów obu instancji, określając w oparciu o art. 152 p. s. a., że nie mogą one być wykonane. Jeśli organy administracji będą prowadzić po raz kolejny postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości powinny uczynić to bądź na wniosek skarżących, bądź z urzędu. W tym ostatnim przypadku organ powinien prowadzić postępowanie wg aktualnie obowiązujących przepisów (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu -Dz. U . nr 25, poz. 130-, zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości –Dz. U. Nr 268, poz. 2663, które nie zawiera przepisu o braku wymogu uzyskiwania opinii w trybie art.. 93 ust. 4 i 5 z zastrzeżeniem art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami).