II SA/Gd 1149/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia 3 lipca 2003r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 59, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. z 2000 r., Dz. U. nr 106, poz. 1126, ze zm.), udzielił pani K.S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego w G. – O. przy ul. [...], działka nr [...] z zastrzeżeniem dopełnienia do dnia 31 stycznia 2004 r. warunku w postaci wykonania następujących prac: • wykończenie wejścia głównego i od ogrodu, ze schodami i docelowymi barierkami, • wykończenie tarasów i balkonów, • wykończenie ścian i malowanie pomieszczeń piwnicznych, • wykończenie posadzek w pomieszczeniach gospodarczych, • docelowe wykończenie klatki schodowej z wykonaniem docelowych barierek, • kompletne wykończenie i wyposażenie łazienki na piętrze, • dokończenie cokołów elewacyjnych w rejonie wjazdu garażowego i wejścia głównego, • wstawienie docelowej bramy garażowy. Przedmiotowa inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z dnia 21 grudnia 1994 r. W dniu 12 marca 2003 r. inwestor pani K. S. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku, w związku z czym w dniu 17 kwietnia 2003 r. przeprowadzono wizję lokalną, podczas której stwierdzono zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Jednocześnie stwierdzono fakt niewykonania części prac wykończeniowych, przedstawionych w treści decyzji. Przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, dlatego też określono termin ich wykonania. Ponadto organ wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2003 r. A złożyła pismo, w którym wyraziła zastrzeżenia dotyczące pozwolenia na użytkowanie, bowiem K. S. nie uregulowała zobowiązań względem A dotyczących partycypacji w zrealizowanych mediach i korzystaniu z dróg osiedlowych w ulicy [...] .Zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione, bowiem z rejestru gruntów (stan na 8 kwietnia 2003 r.) wynika, że właścicielem działki na której położona jest ulica [...] (działka nr [...]) jest Gmina Miasta. Ponadto, jak wyjaśnił organ, rozliczenia finansowe nie były przedmiotem prowadzonego postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W treści uzasadnienia wskazano, że A została w sposób jednostronny i autorytarny pozbawiona przymiotu strony postępowania, a w konsekwencji możliwości obrony swoich interesów, co w rażący sposób narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. A wskazała, że nieprawdziwe jest twierdzenie, iż właścicielem ulicy [...] jest Gmina Miasta. Odwołująca się A nabyła bowiem przedmiotową nieruchomość od B w drodze licytacji komorniczej w dniu 22 listopada 1995r. Nabycie to miało charakter nabycia pierwotnego i zgodnie z obowiązującymi przepisami w wyniku przysądzenia własności nieruchomości A stała się prawowitym właścicielem między innymi działki nr [...] bez jakichkolwiek obciążeń i praw osób trzecich. Natomiast w dniu 13 marca 1996r. zostało wydane postanowienie Sądu Rejonowego o przysądzeniu własności nieruchomości. Na podstawie tegoż postanowienia A została wpisana w księdze wieczystej KW [...] jako właściciel. Do dnia dzisiejszego sytuacja prawna tejże nieruchomości nie uległa zmianie. Natomiast w rejestrze gruntów widnieje wpis o następującej treści: "Właściciel. Gmina Miasta. Na mocy decyzji o podziale: [...] z dnia 06.10.93r.Własciciel: A". Taka treść wpisu spowodowana jest tym, że A z przyczyn od siebie zależnych nie dokonała w stosownym czasie odłączenia nieruchomości i wpisania siebie jako właściciela w KW. W związku z powyższym A wywodziła, że jest stroną postępowania i w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku położonego przy ulicy [...] i jako strona ma prawo brać udział w toczącym się postępowaniu i podnosić wszelkie zarzuty jakie mogą mieć znaczenie dla obrony jej interesów. Wskazano zatem, że K. S. dokonała nielegalnego podłączenia do sieci kanalizacyjnej, urządzonej w całości przez A i stanowiącej na dzień dzisiejszy jej własność, bowiem na podłączenie A nigdy nie wyraziła zgody. Strona skarżąca stwierdziła, że skoro K. S. uzyskała pozwolenie na użytkowanie to musiała dysponować stosownymi dokumentami, w tym protokołem odbioru przyłącza instalacji wod.-kan. Jeżeli natomiast brak jest takiego protokołu, oznacza to naruszenie przepisów i powinno stanowić podstawę do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Niezależnie od powyższego zdaniem A pozwolenie na użytkowanie wydane zostało z uchybieniem procedury określonej w art. 59 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Powyższe dotyczy wadliwie przeprowadzonej procedury dotyczącej protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu. Strona skarżąca bowiem nie brała udziału w wizji lokalnej, co spowodowane było nie przybyciem przedstawicieli Prezydenta Miasta o umówionej godzinie. Mimo ponad godzinnego oczekiwania przedstawicieli A nikt się nie pojawił. Jeżeli wizja została w tym dniu rzeczywiście przeprowadzona to odbyła się ona bez udziału A, co stanowi oczywiste naruszenie art.79 § l i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązujące prawodawstwo stanowi, że wszystkim stronom przysługuje prawo do uczestniczenia w postępowaniu dowodowym (jakim jest między innymi wizja w terenie). Powyższe uchybienie stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 3 lipca 2003 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. l pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, sprawdzeniu podlega kompletność elementów wymienionych w art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. Nr 106 póz. 1126 z 2000 r. z późniejszymi zmianami). Katalog tych elementów jest zamknięty, a inwestor winien przedłożyć wszystkie dokumenty wymagane tym przepisem. Jak wynika z akt sprawy pani K. S. przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty i opinie, w tym oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy, protokoły badań i sprawdzeń oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Podkreślono jednakże fakt, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które winno zostać przeprowadzone po zawiadomieniu wszystkich stron o jego wszczęciu zgodnie z art. 61 § l k.p.a. i przy zapewnieniu stronom czynnego w nim udziału. Stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego są wszystkie strony biorące udział w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę, jak również podmioty, które nabyły prawa strony pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a wszczęciem przedmiotowego postępowania. Organ drugiej instancji uznał, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji obarczone zostało wadą, polegającą na nie zapewnieniu udziału w postępowaniu wszystkim stronom (właścicielom nieruchomości sąsiednich), co skutkowało tym, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem art. 10 k.p.a. Wskazano także, iż zgodnie z art. 59 ustawy Prawo budowlane organ ma prawo udzielić pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt spełnia określone ust. l warunki dotyczące m.in. wykonania obiektu w zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz uporządkowania terenu. Stwierdzenie powyższych okoliczności ma miejsce podczas wizji lokalnej, w obecności wszystkich stron postępowania, które organ ma obowiązek zawiadomić o terminie i miejscu jej przeprowadzenia przynajmniej na siedem dni przed datą przeprowadzenia wizji. Następnie dokonuje się protokolarnego potwierdzenia stwierdzonych faktów (art. 79 § l k.p.a.). PWINB wywodził, że w przeprowadzonej w dniu 7 kwietnia 2003 r. wizji lokalnej nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, a zatem wskazane jest ponowne jej przeprowadzenie, by zapewnić uczestnictwo wszystkim stronom postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła pani K. S. W uzasadnieniu podała, że dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego złożyła wszystkie wymagane prawem dokumenty i opinie. Skarżąca wywodziła ponadto, że nie ma wpływu na wynik sprawy okoliczność, iż nie zostały uregulowane przez Gminę sprawy finansowe i formalne dotyczące ulicy [...] (wpis do KW),a także fakt, że z powodu opieszałości właściwych służb nie doszło do przekazania na rzecz gminy lub innego podmiotu sieci wodno - kanalizacyjnej, do której przyłączony jest budynek. Ponadto wskazała, że A została powiadomiona o przeprowadzonej w dniu 17 kwietnia 2003 r. wizji lokalnej na posesji przy ul. [...], a zatem brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie twierdzenia, że strona nie brała udziału w postępowaniu nie z własnej winy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazano, że rzeczywiście strony zostały prawidłowo powiadomione o przeprowadzonej wizji lokalnej, ale jedna z nich mimo stawiennictwa została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. Doszło zatem do naruszenia art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. a postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, lecz z innej przyczyny niż w niej wskazano. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., V SA 1680/01, LEX nr 109328). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest zatem dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest też dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (wyrok NSA z dnia 28 września 2001r.,V SA 239/01, LEX nr 50105). Oznacza to, że ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości może mieć miejsce wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenie go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001r., IV SA 208/99, LEX nr 54745). Należy jednakże pamiętać, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a nie tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji. Nie może zatem stanowić przesłanki dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może wiązać się ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zarzucił organowi pierwszej instancji wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w części. (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., V SA 1680/01, LEX nr 109328). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniając to tym, że należało ponownie przeprowadzić dowód z oględzin, bowiem jedna ze stron postępowania nie brała w nim udziału nie z własnej winy. W ocenie Sądu nie jest to okoliczność, która spełniłaby przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., i która uzasadniłaby uchylenie decyzji celem ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak ten mógł zostać uzupełniony przez organ odwoławczy w postępowaniu przed tym organem w ramach częściowego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wskazać należy, iż skoro nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r. IV SA 723/97, LEX nr 47269), to tym bardziej przeprowadzenie jednego dowodu przez ten organ należało uznać za uzasadnione. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.