II SA/Gd 1154/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lipca 2003r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 listopada 2002r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 20 listopada 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), art. 104 i 108 k.p.a. ustalił dla J. M. odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w wysokości 70 % dochodu netto. W uzasadnieniu organ podał, iż na wniosek w/w Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wydał decyzję kierującą do Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] na czas nieokreślony. Osoba przebywająca w domu pomocy społecznej zobowiązana jest zaś na podstawie w/w przepisów ponosić odpłatność stosownie do wysokości dochodu. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji J. M. wniosła o jej zmianę, wskazując iż z otrzymywanej emerytury po zajęciu komorniczym nie jest w stanie w pełni regulować należności za pobyt w domu pomocy społecznej. Nadto podniosła, iż jest osobą schorowaną, ponoszącą znaczne wydatki na zakup leków i nie pozostaje jej nic na zakup środków higienicznych, ubrań i obuwia. Decyzją z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż w świetle przepisów pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny; jednocześnie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 35 ust. 2g i 2h w/w ustawy, stanowiące podstawę częściowego lub całkowitego zwolnienia z ustalonej opłaty. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku J. M. wskazała, iż organ w postępowaniu odwoławczym pominął przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. W ocenie skarżącej jej sytuacja jest szczególna; ponosi ona bowiem znaczne wydatki na leki, a pozostałe po wszystkich potrąceniach środki finansowe nie wystarczają na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Stąd też dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji podstawowego znaczenia nabierają przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 w/w ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, z zastrzeżeniem ust. 2g i 2h, przy czym miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1; opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Wskazać należy, iż w świetle art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez dochód rozumie się sumę miesięcznych dochodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składki z tytułu ubezpieczeń społecznych. Tym samym podstawą obliczenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej powinien być aktualny dochód osiągany przez osobę zobowiązaną; wysokość przedmiotowego dochodu ustala się zaś w trakcie prowadzonego przez organ pomocy społecznej postępowania. Podnieść należy nadto, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 w/w aktu normatywnego do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej, z wyjątkiem przyznawanych na podstawie umów, o których mowa w art. 24 ust. 2 i art. 33c ust. 3, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Szczegółowe uregulowania w tej materii zawiera zwłaszcza art. 43 ust. 3 i 3a ustawy, gdzie wskazano, iż decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (rodzinnego) lub jego aktualizacji, dokonywanej nie rzadziej niż co 6 miesięcy; wywiad przeprowadza pracownik socjalny, również dla potrzeb jednostki organizacyjnej pomocy społecznej z terenu innej gminy. Wywiad środowiskowy (rodzinny) przeprowadza się zaś w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, w tym, o których mowa w art. 39, wydania opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, dokonywania oceny sytuacji opiekuńczo-wychowawczej dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej. Sąd zwraca uwagę, iż w świetle przepisów art. 7 i 77 k.p.a. na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumieć przez to należy uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych lub możliwych do przeprowadzenia w postępowaniu, jak również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, mających znaczenie dla oceny ich mocy oraz wiarygodności. Nadto, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Przeprowadzenie zaś całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające stronę służącego jej prawa odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, baza Lex 48725 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, publ. ONSA 1997/1/35). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż postępowanie organów administracji orzekających w sprawie dotknięte jest wadą formalną. Organ ustalając dochód skarżącej jako podstawę dla ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej zastosował nieprawidłową kolejność czynności procesowych. Wywiad środowiskowy mający na celu ocenę sytuacji skarżącej przeprowadzony został bowiem w dniu 17 grudnia 2002 r., tj. już po wydaniu w dniu 20 listopada 2002 r. decyzji w pierwszej instancji. Tym samym wydając w/w rozstrzygnięcie Prezydent Miasta nie dysponował jeszcze kompletnym i zupełnym materiałem dowodowym pozwalającym na merytoryczne zakończenie postępowania; nie mógł, kierując się normą prawa materialnego ocenić, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy. W aktach administracyjnych brak jest wcześniejszego wywiadu środowiskowego; zatem sytuacji skarżącej nie można było ustalić jedynie w oparciu o decyzje organów opieki społecznej i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie prawa do emerytury. W ocenie Sądu wskazanych uchybień, nie można było konwalidować na etapie postępowania odwoławczego. De facto bowiem dopiero w tym postępowaniu ustalono oczekiwania skarżącej o obniżenie odpłatności. Z kolei organ I instancji w żaden sposób się do nich nie odniósł, gdyż ich nie znał. Próba podjęta w tym zakresie przez organ odwoławczy spowodowała, iż postępowanie w tej konkretnej sprawie sprowadzone zostało do jednej instancji. Stąd też Sąd, mając na uwadze, iż zaniedbanie organu administracji publicznej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego czy też uproszczonej ocenie zebranego, niepełnego materiału dowodowego w danym przedmiocie jest wadą postępowania która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1985 r., II SA 318/85, nie publ.), na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 listopada 2002 r. nr [...]. Nadto, na podstawie art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania dotyczące kolejności czynności procesowych w toku prowadzonego postępowania.