II SA/Gd 116/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2002 r. nr [[...]] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej, opinii technicznej oraz wykonania innych czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2002 r. nr [[...]], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 12 września 2002 r. nr [[...]], wydaną w następstwie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2002 r. nr [[...]], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał I. i J. Ż. w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r., w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na przeróbce instalacji wodociągowej i urządzeń odprowadzających wodę opadową z części dachu w budynku nr [[...]], położonym na działce nr [[...]] przy ul. C. w U., do stanu zgodnego z prawem, sporządzenie inwentaryzacji budowlanej całości wykonanych robót budowlanych przez osobę uprawnioną, przedłożenie opinii technicznej oraz wyjaśnienie kwestii uszkodzenia fundamentu wraz z określeniem ewentualnej konieczności naprawy; nadto organ nakazał wykonanie czynności wynikających z przedmiotowej opinii technicznej pod kierunkiem osoby uprawnionej oraz przedłożenie tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji wskazał, iż z pisemnych wyjaśnień I. i J. Ż., złożonych w trakcie dodatkowego postępowania administracyjnego wynika, że stwierdzone podczas wizji z dnia 8 marca 2002 r. roboty budowlane były przeróbką wewnętrznej instalacji wodociągowej, wykonaną w celu całkowitego jej rozdziału z instalacją współwłaściciela obiektu; nadto z niewiedzy podłączono do kanalizacji rynnę opadową. W tym stanie organ uznał, iż w świetle art. 51 ustawy - Prawo budowlane zaistniała możliwość zastosowania procedury zmierzającej do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem; przejawem tego jest nakazanie wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności. W przeciwnym razie organ zobligowany będzie nakazać rozbiórkę części obiektu. Jak dalej podniósł organ I instancji, po wykonaniu wszystkich żądanych czynności inwestor będzie musiał uzyskać pozwolenie na użytkowanie instalacji wodociągowej i urządzeń odprowadzających wodę. Od w/w decyzji odwołanie wnieśli A. i Z. S., podnosząc, iż domagają się likwidacji robót wykonanych przez J. Ż. Odwołujący wnieśli również o nakazanie naprawy wyburzonej części fundamentu oraz zobligowanie inwestorów do naprawienia przeciekającego tarasu. Decyzją z dnia 23 grudnia 2002 nr [[...]] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części nałożenia obowiązków w niej wymienionych. Organ II instancji uchylił zaś przedmiotowe rozstrzygnięcie w części dotyczącej określenia terminu wykonania czynności, wskazując nowy termin, tj. dzień 30 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na okoliczność, iż roboty budowlane zostały przez I. i J. Ż. wykonane samowolnie rozstrzygnięcie organu I instancji, w świetle art. 51 ustawy - Prawo budowlane było prawnie uzasadnione. Z uwagi na rozpatrywanie sprawy w postępowaniu odwoławczym za konieczne uznano również określenie nowego terminu wykonania żądanych czynności. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku A. i Z. S. wskazali, iż kwestionują przedmiotowe rozstrzygnięcie; ich zdaniem roboty wykonane przez J. Ż. nie stanowią przeróbki wewnętrznej instalacji wodociągowej i winny być natychmiast zlikwidowane. W ocenie skarżących J. Ż. od 30 lat dokonuje samowoli budowlanych, które zakłócają spokój mieszkańców oraz prowadzą do naruszenia konstrukcji budynku; w tym stanie rzeczy obecny stan budynku winien być przywrócony do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i . postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w aktu normatywnego stanowił, iż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Zwrócić należy uwagę, iż rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego wskazane w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane stanowią określone następstwa ujawnienia w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. W sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające potwierdziło naruszenie prawa, wówczas organ nadzoru budowlanego obowiązany był wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Jeżeli natomiast możliwe było doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ zobligowany był wydać decyzję administracyjną określającą czynności, które doprowadzą do takiego stanu, a także termin, w którym powinny być one wykonane. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, iż w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 8 marca 2002 r. w budynku przy ul. C. w U. stwierdzono wykonanie robót budowlanych związanych z przerobieniem instalacji wodociągowej oraz urządzeń odprowadzających wodę opadową z części dachu bez wymaganego pozwolenia. Z uwagi na powyższe organ nadzoru budowlanego I instancji, zakreślając stosowny termin oraz rygor wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia: inwentaryzacji budowlanej całości wykonanych robót budowlanych, opinii technicznej wykonanej przez osobę uprawnioną oraz tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto organ zobowiązał inwestora do wyjaśnienia kwestii uszkodzenia fundamentu, określenia ewentualnej konieczności naprawy oraz wykonania czynności, tj. zmian, napraw i przeróbek, które miałyby wynikać z przedłożonej opinii technicznej. Podstawą do wydania decyzji w tej sprawie była okoliczność, iż w rezultacie robót nastąpiło zwężenie biegu klatki schodowej. W ocenie organu zasadnym było bowiem zastosowanie procedury, zmierzającej do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało następnie przez organ II instancji zmienione poprzez określenie nowego terminu przedłożenia stosownych opracowań. Wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie organy administracji w pełni rozważyły czy i w jakim zakresie roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na etapie bowiem wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w aktu prawnego organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa; w przypadku konstatacji negatywnej organ winien nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do pożądanego stanu. Co istotne, ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodność z wymaganiami prawa budowlanego, w tym ocenę czy wykonywane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich, wynikających z treści art. 5 ustawy - Prawo budowlane. W świetle powyższych rozważań podnieść jednak należy, iż organy administracji w świetle prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych, wydały w sprawie rozstrzygnięcia, które naruszają dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i jako takie winny podlegać uchyleniu. Zasadnym bowiem jest wskazanie, iż organ I instancji określając zakres nałożonych na inwestora obowiązków zobowiązał go m.in. do wykonania czynności, mających charakter zmian, napraw i przeróbek, które miałyby wynikać z przedłożonej przez inwestora opinii technicznej. Oznacza to tym samym, że organ nadzoru budowlanego w sposób nieuprawniony przerzucił pośrednio na inwestora oraz na osobę trzecią (osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane) obowiązek wykazania stosownych czynności, niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Co bezsporne, takie rozstrzygnięcie jest wadliwe, gdyż w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w aktu prawnego to na organie, jako dysponencie prowadzonego postępowania, zobligowanym na mocy art. 7 i 77 k.p.a. do uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy spoczywa obowiązek nakazania w decyzji administracyjnej wykonania określonych czynności; przemawia za tym zwłaszcza wykładnia przedmiotowego przepisu, mającego charakter normy ius cogens. W ocenie Sądu podnieść nadto należy, iż organ II instancji, zobligowany w świetle art. 15 k.p.a. do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy nie zweryfikował błędnego rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w określonym wyżej zakresie. W tym stanie decyzję organu I instancji jak i rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznać należy za niezgodne z prawem, a stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, iż w/w akty administracyjne należy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić. Nadto, na podstawie art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania dotyczące rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o art. 51 ustawy - Prawo budowlane, stanowiących następstwo ujawnienia w wyniku postępowania wyjaśniającego robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia.