II SA/Gd 116/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 sprawy ze skargi R. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Oddala skargę Wójt Gminy decyzją z dnia 18 sierpnia 2004 r., nr [...] ustalił R. U. jednorazową opłatę w wysokości 2.939,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 1, 2, 3, 4 uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 13 lutego 2003 r. (Dz.U. Województwa Pomorskiego nr 53, poz. 834) w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi K., W., W., P., M., B. i B. oraz art. 104 k.p.a. Organ ustalił, iż działka nr [...] położona we wsi B. została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W dniu 5 kwietnia 2004 r. tj. po uchwaleniu planu R. U. sprzedał wyżej wskazaną działkę W. S. W związku z powyższym ustalono jednorazową opłatę w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Kwotę wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 9.798 zł ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w toku postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. W odwołaniu od powyższej decyzji R. U. zarzucił, iż decyzja została podjęta na podstawie fałszywego operatu szacunkowego, z naruszeniem zasad sprawiedliwości społecznej. Ustalona w operacie wartość działki nr [...] przed uchwaleniem planu została zaniżona. Odwołujący nie zgodził się również z twierdzeniem, iż wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła po uchwaleniu planu. Działka [...] znajduje się bowiem w sąsiedztwie zabudowanej działki nr [...], w związku z czym spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto, wieś B. na terenie której położona jest nieruchomość nie posiada kanalizacji, wodociągu, ani utwardzonej drogi, stąd wycena jej wartości po uchwaleniu planu została zawyżona. Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez nie przestrzeganie zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem odwołujący się jest bezrobotny, żyje z zasiłków oraz pomocy rodziny i przyjaciół. Gmina zamiast udzielić mu pomocy, narzuca na niego obowiązek uiszczenia opłaty przewyższającej jego możliwości finansowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 listopada 2004 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, wskazując, że przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują, iż konsekwencją sprzedaży działki (przed upływem 5 lat) po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodującego wzrost jej wartości, jest ustalenie tak zwanej "renty planistycznej". W ocenie organu, operat szacunkowy na podstawie, którego ustalono "rentę planistyczną" został sporządzony rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Prawidłowość dokonanej wyceny nieruchomości nie budzi wątpliwości, a podniesione w odwołaniu zarzuty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium wskazało, iż rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest korzystać z danych dotyczących transakcji zanotowanych na rynku obrotu nieruchomościami i nie może domniemywać za jaką ewentualnie kwotę strona byłaby skłonna sprzedać, czy też nabyć nieruchomość. Przy wycenie nie bierze się również pod uwagę transakcji dotyczącej wycenianej nieruchomości. Okoliczność, iż strona mogłaby wystąpić zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami o ustalenie warunków zabudowy nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Zasady sporządzania operatów szacowania nieruchomości określają obowiązujące przepisy, które zostały przywołane na stronie 4 operatu. Kolegium wskazało również, że jednorazową opłatę ustala się bez względu na stan finansowy osoby zobowiązanej. Wartość działki przed uchwaleniem planu wyceniono na kwotę 1.252 zł, a po zmianie planu na 11.050 zł. Wzrost wartości wynosi więc 9.798 zł, stąd opłata ustalona została na kwotę 2.939,40 zł tj. 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po zmianie planu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. U. zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji, art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz. 1924). W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto wskazał, iż operat szacunkowy dotyczący działki nr [...] został sporządzony z naruszeniem art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomości oraz art. 5 ust. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia bowiem dokonując wyceny nieruchomości metodą porównawczą biegły dokonał porównania przedmiotowej działki z działkami o innych cechach, a pominął działki podobne, znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie tj. działki nr [...] i [...], sprzedane kolejno w 1997 r. i w 2000 r., za metr kwadratowy których zapłacono średnio 4,78 zł. Skarżący załączył do skargi kserokopie aktów notarialnych zawartych transakcji. Ponadto skarżący zarzucił, iż rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania działki rolne, które zasadniczo różnią się od działki nr [...]. Powierzchnia tych działek pozwala bowiem na uznanie ich za gospodarstwa rolne, natomiast działka nr [...] ze względu na swój niewielki rozmiar nie spełnia wymagań do uznania jej za gospodarstwo i nie może być też traktowana jako uzupełnienie gospodarstwa. W ocenie skarżącego taka działka nadaje się tylko pod budownictwo. Odnosząc się natomiast do zwiększenia wartości przedmiotowej działki wskutek uchwalenia planu skarżący wywodził, iż materiał porównawczy i w tej kwestii był chybiony, bowiem do porównania posłużyły działki położone w dwóch największych wsiach Gminy – K. i W. Przedmiotowa działka zaś położona jest we wsi B., której infrastruktura jest w nieporównywalnie gorszym stanie. Skarżący nie zgodził się też z ustaloną w uchwale stawką 30 % twierdząc, że skoro w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, iż stawka ta nie może być wyższa niż 30 %, to oznacza, że ustawodawca dał możliwość zastosowania także stawki niższej. W ocenie skarżącego w jego przypadku, ze względu na trudną sytuację materialną, zasadnym byłoby przyjęcie stawki 0 %. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie ze wskazaniem na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi: Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W uchwale Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. fragmentów wsi: K., W., W., P., M., B., B. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nr 53, poz. 834 dokonano zmiany przeznaczenia działki nr [...] położonej we wsi B. z działki rolnej na działkę przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe, jednorodzinne. Jednocześnie w § 4 przedmiotowej uchwały postanowiono: "Dla obszarów objętych niniejszymi zmianami ustala się stawkę procentową służącą do naliczania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w wysokości 30 %". Wobec tego, iż skarżący w dniu 5 kwietnia 2004 r. zbył nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] organ pierwszej instancji obowiązany był na podstawie wyżej wskazanych przepisów do ustalenia jednorazowej opłaty (tak zwanej "renty planistycznej") w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W tym miejscu należy wyjaśnić skarżącemu, iż przytoczony przepis art. 36 ust. 4 w/w ustawy nie ma charakteru uznaniowego, a zatem ustalenie jednorazowej opłaty ma charakter obligatoryjny i następuje w drodze decyzji wójta, wydanej bezzwłocznie po otrzymaniu od notariusza wypisu z aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości (por. art. 37 ust. 6 ustawy). Organ pierwszej instancji ustalając jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest związany stawką procentową wskazaną w uchwale i nie ma możliwości ustalenia jej w przedziale od 0 % do 30 %. Należy wskazać, że dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć decydującego znaczenia, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo (do 30%), pozostawiając właściwemu organowi uchwalającemu plan zagospodarowania przestrzennego prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru. W sytuacji, gdy sama opłata ma według ustawodawcy postać obligatoryjną, o czym świadczy użyte kategorycznie sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę", trudno byłoby bronić prezentowanej przez skarżącego tezy o mieszanym charakterze tego świadczenia - obligatoryjnego w zakresie konieczności stanowienia przez właściwy organ o samym prawie oraz pełnej uznaniowości w zakresie jego wysokości. Skoro bowiem ustawodawca przesądza o istnieniu wspomnianego prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w omawianym przepisie, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki niższej. Ponadto funkcjonalna wykładnia cytowanego przepisu, a w szczególności użycie w nim stawki procentowej, a nie kwotowej, wskazuje na to, iż zastosowana konstrukcja miała niewątpliwie na celu właściwe (proporcjonalne) obciążenie wszystkich jednostek, uzyskujących korzyść ze zmian wprowadzonych planem zagospodarowania przestrzennego, czego nie gwarantowałoby zastosowanie stawki kwotowej (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2003 r., II SA/Wr. 1045/2003 nie publ.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z mocy art. 37 ust. 11 tej ustawy określenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm. ). Art. 150 ust. 5 tej ustawy stanowi, że określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Szczegółowe zasady ustalania wartości nieruchomości przewiduje natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 230, poz. 1924 ) zwanego dalej rozporządzeniem. W niniejszej sprawie ustalenie wzrostu wartości nieruchomości skarżącego nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę T. S. Jak wynika z operatu rzeczoznawca do określenia wartości rynkowej nieruchomości skarżącego zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami ( por. § 4 i § 5 w/w rozporządzenia ). Zdaniem Sądu analiza operatu wskazuje, iż wzrost wartości nieruchomości został ustalony prawidłowo i zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia. Rzeczoznawca korzystając z podejścia porównawczego określił wartość nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z operatu jednoznacznie wynika, iż rzeczoznawca skorygował ceny ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnił zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu ( por. art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Ustalając wartość działki skarżącego na dzień zbycia nieruchomości przy założeniu jej przeznaczenia na cele rolne na kwotę 1.252 zł, a przy przeznaczeniu jej na cele budowlane na kwotę 11.050 zł, rzeczoznawca uwzględnił różne cechy porównywanych działek. W odniesieniu do działek przeznaczonych pod zabudowę rzeczoznawca uwzględnił takie cechy różnicujące jak: lokalizację, sąsiedztwo, uzbrojenie w urządzenia infrastruktury, dojazd i odległość nieruchomości od centrum gminy oraz wielkości działek. W odniesieniu zaś do działek o przeznaczeniu rolnym rzeczoznawca uwzględnił z kolei: rodzaje klasoużytków, ogólny poziom kultury rolnej, kształt, powierzchnię i ukształtowanie działek oraz dojazd i odległość od centrum gminy. Następnie przy uwzględnieniu tzw. procentowego wpływu tych atrybutów rynkowych zaktualizował wartości jednostkowe działek porównywanych. Wbrew więc zarzutom skarżącego rzeczoznawca uwzględnił w wycenie działek różne ich cechy w tym: w odniesieniu do działek rolnych - ich różną powierzchnię, a w odniesieniu do budowlanych - ich różną infrastrukturę. Należy zaznaczyć, iż w przyjętych do porównania działkach budowlanych biegły nie przyjął tzw. uzbrojenia pełnego, lecz uzbrojenie niepełne (por. str. 10-11 oraz 16 operatu ). Jak wynika z operatu odpowiednio do wskazanych cech różnicujących nieruchomości podobne rzeczoznawca skorygował wartości transakcyjne. Z powyższego wynika, iż różne cechy działek podobnych znalazły odzwierciedlenie w wycenie i zostały odpowiednio uwzględnione przy szacowaniu nieruchomości skarżącego. Stąd zarzuty skarżącego w tym zakresie nie są zasadne. Skarżący winien szczegółowo zapoznać się z treścią operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca obszernie i bardzo dokładnie wskazał i wyjaśnił poszczególne etapy wyceny jego nieruchomości. Prawidłowości wyceny nie podważają przedstawione przez skarżącego kserokopie załączonych do skargi dokumentów. Nie ma podstaw do ich wykorzystania w celach porównawczych. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy jednoznacznie stanowi, że "wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży". Nie można zatem do ustalania wysokości wartości nieruchomości wykorzystywać transakcji dotyczących nieruchomości sprzedanych kilka lat wcześniej ( 1997 r. i 2000 r. ), bowiem ceny nieruchomości w sposób naturalny zmieniają się z biegiem czasu. Również prawidłowości wyceny nie podważa fakt przetargowej sprzedaży działki rolnej położonej we wsi K. o powierzchni 2.0532 ha, sprzedanej przez Gminę w lipcu 2004 r. za kwotę 165.000 zł. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002 r. źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od średnich cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu. Ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od średnich cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Wskazywana przez skarżącego okoliczność, iż działka [...] spełniała warunki wskazane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie ma wpływu na zasadność wymierzenia skarżącemu opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 4 tej ustawy. Możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie zmienia bowiem przeznaczenia nieruchomości, które określone jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ( por. art. 4 ustawy ). Ponadto należy wyjaśnić skarżącemu, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązuje od 11 lipca 2004 r. Tak więc w dacie sprzedaży nieruchomości tj. w dniu 5 kwietnia 2004 r. jej przepisy nie mogły znaleźć zastosowania. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. ) w art. 36 ust. 3 również przewidywała obowiązek ustalenia przez organ tzw. renty planistycznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. Ustalenie skarżącemu opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza zasad sprawiedliwości społecznej. Stan majątkowy osoby zobowiązanej nie może mieć wpływu ani na istnienie powyższego obowiązku, ani na wysokość opłaty. Jak wskazano wyżej, przepis art. 36 ust. 4 ma kategoryczne brzmienie i znajduje zastosowanie w odniesieniu do wszystkich obywateli. Właściciele nieruchomości, których wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są traktowani jednakowo przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od ich stanu majątkowego. Należy także wskazać, iż przed dokonaniem sprzedaży nieruchomości skarżący mógł skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 36 ust. 10 obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i zgodnie z tym przepisem zażądać od wójta ustalenia wysokości przyszłej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a następnie uwzględnić jej wysokość w negocjacjach dotyczących sprzedaży z nabywcą nieruchomości. W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.