II SA/Gd 1163/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. i K. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 31 października 2023 r., nr WOP.7721.206.2023.TA w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pani A. K. oraz Pan K. K. (dalej: Skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: PWINB) z 31 października 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: PINB) z 18 września 2023 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 30 października 2000 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego zabudowania działki nr [...] w K., zawiadamiając o tym ówczesnego właściciela nieruchomości, M. K. Następnie, postanowieniem z 15 września 2011 r., organ wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w K. i nałożył na M. K. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów do 30 listopada 2011 r. Organ ustalił bowiem, że M. K. wybudował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] po 26 lutego 1996 r., tj. po nabyciu tej działki. W akcie notarialnym wpisano bowiem, że działka na dzień sporządzenia aktu była niezabudowana. Na budowę tego obiektu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego brak obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Pismem z 21 lutego 2022 r. Skarżący wnieśli o wszczęcie uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji ww. obiektu budowlanego. PINB postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r. odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji ww. obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Wniosek skarżących dotyczy obiektu wybudowanego w 1996 r., a postanowienie o wstrzymaniu budowy tego obiektu wydane 15 września 2011 r. Termin, o którym mowa w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego (co najmniej 20 lat od zakończenia budowy) upłynął w 2016 r. PWINB rozpoznając zażalenie skarżących, postanowieniem z 12 lipca 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 736/22 skargę na to postanowienie oddalił. PINB decyzją z 18 września 2023 r. nakazał Skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych niepołączonych w żaden sposób ze sobą i luźno ułożonych na gruncie rodzimym) o konstrukcji drewnianej, parterowego z dachem dwuspadowym pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,25m x 4,40m + 2,10m x 4,40m + 2,10m x 2,00m + 2,70m x 2,40m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obr. ewidencyjnym K., gmina W., zlokalizowanego ścianą z otworem okiennym w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią, tj. z działką nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w toku postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana właścicielska przedmiotowej nieruchomości, tym samym zgodnie z art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Oznacza to, że prawnymi skutkami aktu samowoli budowlanej zostają objęci aktualni właściciele nieruchomości, tj., A. K.i K. K. Organ wskazał następnie, że dla terenu działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K-1 "Karwia-Wschód" uchwalony uchwałą nr LIII/505/2014 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 5 marca 2014 r. Działka skarżących leży na obszarze oznaczonym 13.ZNz - tereny trwałych użytków zielonych - ustala się zakaz zabudowy, lokalizacji przyczep kempingowych, domów holenderskich i obiektów trwale związanych z gruntem. Przypomniano też, że postanowieniem z 15 września 2011 r. wstrzymano prowadzenie robót przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego i nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 30 listopada 2011 r. dokumentów określonych w sentencji postanowienia. W konsekwencji organ uznał, że w oparciu w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, konieczny jest nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. PWINB rozpoznając odwołanie Skarżących, decyzją z 31 października 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB w całości, podzielając jego ustalenia faktyczne i prawne. Wyjaśniono, że kwestia możliwości wszczęcia tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu, w którym ustalono, że procedury uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania. Wyjaśniono następnie, że M. K., poprzedni właściciel działki nr [...], wybudował w 1996 r. obiekt budowlany, nietrwale związany z gruntem, drewniany, parterowy, o funkcji rekreacji indywidualnej, na którego budowę nie posiadał wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem budowa stanowiła tzw. samowole budowlaną do której zastosowanie znajdują przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Inwestor nie złożył do organu pierwszej instancji dokumentów, do czego został zobowiązany. Nie uczynili tego także jego następcy prawni, K. K. i A. K. W związku z tym organ I instancji przeprowadził 27 kwietnia 2022 r. uzupełniający dowód z oględzin z ich udziałem. Jak wykazuje dokumentacja dołączona do poprzedniego protokołu oględzin PINB z 23 listopada 2000 r., przedmiotowy obiekt wówczas miał wymiary w rzucie: 7,45m x 4,35m + 2,10m x 2,10m. Porównując dokumentację fotograficzną wykonaną podczas oględzin w dniu 23 listopada 2000 r. oraz w dniu 27 kwietnia 2022 r. organ stwierdził, że "pierwotny" obiekt z 2000 r. to prostokąt obecnego obiektu (w rzucie 5,26m x 4,40m + 2,10m x 4,40m), w tym samym co uprzednio miejscu, z przybudówką od strony północno-zachodniej (w rzucie 2,10m x 2,00m) - do którego od strony południowo-zachodniej dobudowano ażurową przybudówkę (w rzucie 2,70m x 2,40m). Zatem postępowanie wszczęte w 2000 r. dotyczy w dalszym ciągu tego samego obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego fakt, że strona zobowiązana nie przedłożyła wymaganych postanowieniem organu I instancji z 15 września 2011 r. dokumentów, obligował do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto z zapisów karty terenu 13.ZNz planu miejscowego obowiązującego na terenie przedmiotowej działki wynika jednoznacznie, że na tym obszarze nie jest dopuszczona żadna forma zabudowy. Organ nie zgodził się z zarzutem odwołania dotyczącym nieumożliwienia Skarżącym zapoznania się z pełną dokumentacją postępowania wskazując, że po dokonaniu 27 kwietnia 2022 r. uzupełniających oględzin w sprawie z ich udziałem, pismem z 5 lipca 2023 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz o możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń z tym związanych. Skarżący odebrali to pismo w dniu 13 lipca 2023 r. i przesłali do organu pismo z dnia 24 lipca 2023 r. w którym wskazali, że przesyłają wnioski i zastrzeżenia w nawiązaniu do zawiadomienia PINB z 5 lipca 2023 r. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję PWINB, zarzucili organowi naruszenie: Art. 6 i 10 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a., poprzez pominięcie wymogu zapewniania stronie czynnego udziału w sprawie oraz nieudostępnienie jej akt postępowania, mimo takiego wniosku; Art. 6 i 10 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie podniesionych na etapie postępowania międzyinstancyjnego zarzutów naruszenia prawa procesowego przez organ I instancji; Art. 7, 7a § 1 oraz 80, i 81a § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i oparcie decyzji o postanowienie o wstrzymaniu budowy i uznanie, iż samo istnienie tego rozstrzygnięcia jest wystarczające dla przyjęcia, iż zostało ono wydane przed upływem 20 lat od daty wybudowania obiektu budowlanego, co stanowi wyraz dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, jak również zaniechanie rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości na korzyść strony postępowania; Art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie ciążącego na organie drugiej instancji obowiązku podjęcia kroków zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, działania w oparciu o przepisy prawa, jak również zbagatelizowanie podniesionego przez skarżącego naruszenia, którego dopuścił się organ pierwszej instancji, a polegającego na nieuwzględnieniu istotnych dla sprawy argumentów skarżących; Art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego i pominięcie kwestii istnienia budowli na działce skarżących już w roku 1979, co nie jest kwestionowane i poprzestanie na odniesieniu się jedynie do postanowienia z 2011 r. uznając, iż jest ono wystarczające dla przyjęcia przez organ, iż zostało ono wydane przed upływem 20 lat od daty wybudowania obiektu budowlanego. Skarżący domagali się o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I Instancji, a także dopuszczenia i przeprowadzenie dowodów z przesłuchania skarżących celem ustalenia wszelkich okoliczności. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Admnistracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako "p.b."), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). W przedmiotowej sprawie postanowieniem z 15 września 2011 r., PINB nałożył na poprzedniego właściciela nieruchomości obowiązek przedstawienia do 30 listopada 2011 r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta Władysławowa o zgodności spornego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezspornym było, że dokumentów nie przedłożono. W takim stanie rzeczy nakaz rozbiórki jest wynikająca z art. 48 ust. 3 p.b. konsekwencją niespełnienia nałożonego obowiązku. Organ nadzoru budowlanego, jest w takim przypadku zobligowany do nakazania usunięcia samowoli budowlanej poprzez jej rozbiórkę. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestionowania podstaw wydania postanowienia z 15 września 2011 r. o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów. Niewykonanie nałożonego obowiązku doprowadziło bowiem do wydania nakazu rozbiórki. Postanowienie to podlega kontroli w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (zob. art. 135 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "P.p.s.a."). Przeprowadzona kontrola postanowienia z 15 września 2011 r. doprowadziła do wniosku, że jest ono zgodne z prawem. Postępowanie w sprawie dotyczyło obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych niepołączonych w żaden sposób ze sobą i luźno ułożonych na gruncie rodzimym) o konstrukcji drewnianej, parterowego z dachem dwuspadowym pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 5,25m x 4,40m + 2,10m x 4,40m + 2,10m x 2,00m + 2,70m x 2,40m. Z oświadczenia Pana P. P. wynika, że wybudował On jako długoletni właściciel spornej działki, wiatę gospodarczą o wymiarach 7,45m x 4,35 + 2,10 x 2,10m. Wiata posiadała dwie ściany i dach oparty na słupach i nie posiadała podestu. Uczyniono to w latach 70-tych, a wiata służyła do celów wypasu i hodowli inwentarza (zob. karta 5. akt PINB). Okoliczność tę potwierdzają pisma kolejnego właściciela nieruchomości – Pana M. K., wskazujące że zakupił w 1996 r. sporną działkę razem z istniejąca wiatą, a następnie dokonał "jedynie robót remontowych i naprawczych w zakresie niezbędnym do dalszej egzystencji obiektu" (zob. k. 6. i k. 18 akt PINB). Z protokołu kontroli podatkowej z 21 lipca 1998 r. wynika, że na spornej działce znajdował się domek drewniany o powierzchni 24 m2, co znajduje wyraz w wymiarze podatku od nieruchomości (zob. k. 18. i nast. akt PINB). W aktach sprawy znajdują się również protokoły oględzin z 23 listopada 2000 r., z 26 stycznia 2005 r. oraz 15 listopada 2010 r. (k. 4, k. 11. akt PINB), z których wynika, że na działce znajduje się obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, co potwierdzone zostało kolejnymi oględzinami z 27 kwietnia 2022 r. – dobudowano jedynie ażurową przybudówkę (zob. k. 22. akt PINB). Skarżący w piśmie z 24 lipca 2023 r. (zob. k. 34. akt PINB) wskazywali, że zakupili nieruchomość w 2013 r. wraz z domkiem. Wedle Skarżących, zgodnie z oświadczeniami poprzednich właścicieli działki, domek powstał w latach 70 – tych. W światle powyższych dowodów nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżących, że sporny domek wybudowano w latach 70- tych. W tym czasie wybudowano wiatę służącą prowadzeniu gospodarki rolnej, a nie domek letniskowy. Istniejący w dniu wydawania postanowienia z 15 września 2011 r. obiekt budowlany powstał w wyniku działań poprzedniego właściciela nieruchomości. Działania te doprowadziły do powstania obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, służącego rekreacji indywidualnej. Obiekt ten ma inne wymiary, kształt oraz funkcję niż istniejąca uprzednio wiata. Dokonaną zmianę wiaty w budynek rekreacji indywidualnej uznać należy za rozbudowę w rozumieniu art. art. 3 pkt 6 p.b. Nie był to remont, na który wskazywał Pan M. K., ponieważ remont, stosowanie do art. 3 pkt 6 p.b., to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Efektem przeprowadzonych robót nie było odtworzenie istniejącej uprzednio wiaty, a powstanie obiektu budowlanego służącego rekreacji indywidualnej. W przedmiotowej sprawie dokonano zatem zmiany funkcji, formy i charakteru obiektu budowlanego. Prawidłowo wskazały organy obu instancji, że przeprowadzone roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 28 ust. p.b.). Nietrwale związane z gruntem obiekty budowlane o funkcji rekreacji indywidulanej nie były zwolnione z tego obowiązku. Ze wskazanych powyżej powodów uznać należało, że postanowienie PINB z 15 września 2011 r. było zgodne z prawem. Organom administracji nie można też skutecznie zarzucić wskazywanych w skardze naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Jak wynika z powyższych rozważań, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy. Twierdzenie Skarżących jakoby sporny domek powstał w latach 70-tych, stoi w sprzeczności z opisanymi uprzednio dowodami. Wbrew stanowisku Skarżących, zapewniono im również czynny udział w prowadzonym postępowaniu. W szczególności PINB pismem z 5 lipca 2023 r. poinformował Skarżących o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (zob. k. 31. akt PINB). W odpowiedzi Skarżący pismem z 24 lipca 2023 r. przedstawili swoje stanowisko w sprawie, odnosząc się między innymi do protokołu oględzin, w których również brali udział. Nie sposób zatem uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, ponieważ sporny obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, służący rekreacji indywidualnej powstał w roku 1996 w wyniku przebudowy znajdującej się na działce Skarżących wiaty z lat 70-tych, która to przebudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę – koniecznym było wydanie postanowienia z 15 września 2011 r. nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację obiektu budowlanego, a następnie wobec nieprzedłożenia tych dokumentów we wskazanym terminie, obowiązkiem organu było orzeczenie rozbiórki. Z powodów opisanych powyżej, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.