II SA/Gd 1165/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 września 2024 r., nr SKO Gd/1914/24 w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pani M. C. (Skarżąca) wnioskiem z 24 stycznia 2019 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta Kwidzyna o przyznanie świadczenia wychowawczego na czwórkę swoich dzieci: P. C., S. C., F. C. oraz M. C. Wniosek ten został załatwiony pismem Wojewody Pomorskiego z 2 kwietnia 2019 r., w którym wskazano, że dla rozstrzygnięcia sprawy od 1 sierpnia 2007 r. zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda wyjaśnił, że pierwszeństwo do wypłaty świadczeń jest po stronie irlandzkiej. Skarżąca w dniu 4 listopada 2019 r. złożyła do Burmistrza Miasta Kwidzyna kolejny wniosek o ustalenie świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. Pismem z 12 listopada 2019 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Kwidzynie poinformował Skarżącą o przyznaniu świadczenia wychowawczego na czwórkę jej dzieci w kwocie po 500 zł na każe, na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. W dniu 28 maja 2020 r. Skarżąca złożyła następny wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na czwórkę swoich dzieci wskazując, że dotyczy okresu 2018/2019. We wniosku wskazała, że do 28 czerwca mąż Skarżącej przebywał w Irlandii. Pismem z 25 maja 2020 r. Skarżąca złożyła również wniosek o wypłacenie zaległego "500 +" za miesiące wrzesień i październik 2019 r. Skarżąca wyjaśniła, że zasiłek na dzieci "Child Benefit" pobierała do października 2019 r. w Irlandii. Przebywała już w Polsce, ale była na zasiłku na dziecko niepełnosprawne do października 2019 r. Była również zatrudniona do października 2019 r., ale nie pobierała żadnych wynagrodzeń. Okazało się, że w Irlandii pobierała zasiłek prawidłowo, ale tylko przez dwa miesiące (lipiec i sierpień), ponieważ od 9 sierpnia mąż pobierał zasiłek dla bezrobotnych w Polsce. Skarżąca musiała zwrócić kwotę zasiłku za dwa miesiące. Burmistrz decyzją z 28 kwietnia 2022 r. odmówił przyznania Skarżącej świadczenia wychowawczego na czwórkę dzieci za okres od 1 maja 2020 r. do 31 maja 2021 r. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że wnioskowane świadczenia zostały już Skarżącej przyznane na podstawie wniosku z 4 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (SKO, Kolegium) decyzją z 14 lutego 2023 r. uchyliło decyzję Burmistrza w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium ustalenie okoliczność uprzedniego przyznania świadczeń powinna prowadzić do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, a nie orzeczenia merytorycznego jakim jest odmowa przyznania świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 października 2023 r., II SA/Gd 312/23 uchylił decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Kwidzyna. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził między innymi, że w sprawie poza sporem pozostaje, że Skarżąca jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Ponadto bezsporna jest również okoliczność, że Skarżąca od 1 sierpnia do 31 października 2019 r. pobierała "Child Benefit". Z akt wynika też, że irlandzki organ zasiłkowy, decyzją z 25 lutego 2020 r., uznając że od 1 września 2019 r. Skarżąca była uprawniona do pobierania zasiłku rodzinnego" 500+" w Polsce, nakazał zwrócić powstałą nadpłatę "Child Benefit" za okres od 1 września do 31 października 2019 r. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Organy obu instancji w sprawie działały bowiem w oparciu o uznanie, że wniosek Skarżącej o przyznanie przedmiotowego świadczenia został rozpoznany pozytywnie w dniu 12 listopada 2019 r. Tymczasem Skarżąca konsekwentnie – zarówno we wniosku z 25 maja 2020 r. jaki w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do Sądu wskazuje, że przedmiotem wniosku jest przyznanie świadczenia wychowawczego "500+" za wrzesień i październik 2019 r. na czworo dzieci, w sytuacji, gdy zobowiązana była zwrócić, jako niesłusznie pobrany, zasiłek przyznany za ten okres przez organ irlandzki. Sąd wskazał również, że w sytuacji gdy Skarżąca złożyła w tym samym okresie trzy różne wnioski, a dodatkowo w odwołaniu wyraźnie wskazywała na treść swojego wniosku z 25 maja 2020 r., należało postąpić zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą, w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na gruncie tej zasady przyjmuje się, że jeżeli treść żądania zawartego w podaniu budzi wątpliwości, to wątpliwości te winny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie, na żądanie organu. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego zmieniania, czy też doprecyzowania treści żądania, ponieważ mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Zatem obowiązkiem organu pozostaje wyjaśnienie woli strony, poprzez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie. Zgodnie z zasadą informowania stron - określoną w przepisie art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z tej zasady wywiedziono w orzecznictwie m.in. obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale. Z kolei zasada zaufania obywateli do organów państwa określona w art. 8 k.p.a. wymaga, aby osobie, która zamierza wnieść żądanie do organu administracji publicznej, organ ten udzielił informacji o formie i trybie wnoszenia podań, ich materialnoprawnej podstawie i właściwości organu. Z zasady zaufania obywateli do organów państwa wywodzi się również, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. W ocenie Sądu, w świetle wskazanych powyżej zasad postępowania administracyjnego, a także biorąc pod uwagę uregulowania zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organy winny wyjaśnić charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony z 25 maja 2020 r. i ustalić jej rzeczywistą wolę. W tej sprawie organy tego nie uczyniły, a powinny były to uczynić. Szczególnie winien był to uczynić organ odwoławczy, w świetle treści odwołania, w którym Skarżąca wprost odnosiła się do treści swojego wniosku z 25 maja 2020 r. Tymczasem organ drugiej instancji - rozpoznając odwołanie - nie tylko zaniechał dokonania czynności zmierzających do sprecyzowania zarzutów w nim podniesionych, ale także nie podjął działań w celu ustalenia treści żądania zawartego we wniosku z 25 maja 2020 r. W opinii Sądu brak wyjaśnienia i ustalenia zakresu żądania Skarżącej świadczy zarówno o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy administracji stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia zakresu sprawy oraz o zaniechaniu podjęcia właściwych czynności, także kontrolnych, jak i o mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7 art. 8 i art. 9 k.p.a., a w konsekwencji także art. 77 § 1 k.p.a., który wymaga, aby organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wskazane naruszenia nakazują uwzględnić złożoną skargę. Sąd końcowo stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wypełni obowiązek podjęcia działań w celu usunięcia wątpliwości co do treści żądania zawartego we wniosku Skarżącej z 25 maja 2020 r., w tym - co do zakresu wnioskowanego świadczenia, a następnie będzie prowadzić postępowanie w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia jednoznacznie ustalonej treści wniosku strony. Burmistrz Miasta Kwidzyna po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 29 lutego 2024 r. ponownie odmówił Skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na czwórkę jej dzieci, przy czym na P. C. na okres od 1 września do 31 października 2019 r., natomiast na pozostałe dzieci za okres od 1 do 31 października 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że w toku postępowania Skarżąca złożyła oświadczenie, w którym stwierdziła, że żąda wypłaty świadczenia wychowawczego za miesiąc wrzesień 2019 r. na syna P. oraz świadczenia wychowawczego za październik na wszystkie dzieci. Burmistrz wyjaśnił, że nie było możliwe uwzględnienie wniosku Skarżącej ze względu na datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, to jest listopad 2019. SKO decyzją z 19 września 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium powołało się na art. 18 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wskazując, że przyznanie świadczenia wychowawczego możliwe jest od miesiąca, w którym złożono wniosek – w przedmiotowej sprawie był to listopad 2019 r. Zatem przyznanie wnioskowanego świadczenia na październik i wrzesień nie jest możliwe. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję SKO, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu drugiej instancji. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, potwierdzając stanowisko wyrażone zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest skontrolować prawidłowość zrealizowania wytycznych zawartych w wyroku tut. Sądu z 10 października 2023 r., II SA/Gd 312/23. Z tego punktu widzenia zaskarżona decyzja Kolegium nie budzi zastrzeżeń, ponieważ organy obu instancji na podstawie oświadczenia Skarżącej z 9 lutego 2024 r. ustaliły, że przedmiotem żądania jest świadczenie wychowawcze na czworo dzieci za październik 2019 r., a także za wrzesień 2019 r., ale tylko w odniesieniu do syna P. Przechodząc do dalszej kontroli zaskarżonej decyzji zauważyć trzeba, że z akt sprawy wynika, iż Skarżąca uprzednio – na podstawie wniosku z 4 listopada 2019 r. otrzymała świadczenie wychowawcze na czwórkę swoich dzieci, na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacenia tego świadczenia określa ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. – dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tejże ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej (art. 18 ust. 2 ustawy). W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przyznanie świadczenia wychowawczego na dany okres wymagało i nadal wymaga złożenia wniosku, przy czym ustawa określa początkowy i końcowy okres przyznania uprawnienia do tego świadczenia oraz wskazuje, kiedy należy złożyć wniosek na dany okres świadczeniowy. Skoro o prawie do świadczenia orzeka się wyłącznie na wniosek, a świadczenie przyznawane jest od momentu złożenia wniosku, to wniosek złożony po upływie okresu świadczeniowego uznać należy za bezskuteczny (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2021, I OSK 334/21; z 21 września 2023, I OSK 1746/22). W rozpoznawanej sprawie Skarżąca wniosek oświadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy obejmujący 1 czerwca 2019 do 31 maja 2021 złożyła w listopadzie 2019 r. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze ustalono od 1 listopada 2019 r. W związku z tym nie było możliwe skuteczne złożenie kolejnego wniosku w tym samym okresie zasiłkowym, tyle że dotyczącego miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku pierwotnego. Ustawodawca nie przewidział wyjątku od zasady ustalania świadczenia wychowawczego od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o jego przyznanie. Z tej przyczyny nie może być powodem przyznania Skarżącej świadczenia "500+" odpowiednio za miesiąc wrzesień i październik 2019, konieczność zwrotu otrzymanych uprzednio za te miesiące świadczeń do instytucji irlandzkiej. Okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie w sprawie, gdyby Skarżąca wniosek o świadczenie wychowawcze złożyła we wrześniu 2019 r. (lub wcześniej), ale za te dwa sporne miesiące odmówiono by jej świadczenia z uwagi na pobieranie tożsamego świadczenia w Irlandii. W takim bowiem przypadku, organy administracji powinny rozważyć wniosek Skarżącej jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (ujawnienie nowych okoliczności). W sytuacji jednakże gdy wniosek złożony został w listopadzie 2019 r., to zgodnie z ww. przepisami ustawy – organy uprawnione i zobowiązane były do przyznania Skarżącej świadczenia od 1 listopada 2019 r. Prawo Skarżącej do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy od 1 czerwca 2019 r. do 31 maja 2020 r. zostało przez nią skonsumowane na podstawie wniosku z listopada 2019 r. i omawianym okresie zasiłkowym nie ma prawnej możliwości przyznania świadczenia za okres poprzedzający miesiąc, w którym złożono wniosek. Błędne przekonanie Skarżącej, co do przysługiwania odpowiednich świadczeń w Irlandii i w Polsce nie jest przesłanką umożliwiającą złożenie kolejnego wniosku o świadczenie wychowawcze w tym samym okresie zasiłkowym. Zgodzić należy się z twierdzeniem, że okoliczność przyczyny niezłożenia wniosku, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia, jaki związany jest z datą złożenia wniosku (por. Wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2020 r., IV SA/Po 1104/19). Mając powyższe na względzie, Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Przywołane orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.