II SA/Gd 117/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 na rozprawie sprawy ze skargi A. i Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2002 Nr [[...]] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2002 r. nr [[...]] Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2002 r. nr [[...]] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 123, art. 97 § 1 pkt 4, art. 65 § 1 oraz art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego samowolnie wybudowanego przez I. i J. Ż. wejścia do piwnicy od strony północnej budynku mieszkalnego położonego na działce nr [[...]] w U. przy ul. C., zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie; nadto organ wezwał w/w do wystąpienia w tej sprawie w terminie do dnia 31 lipca 2002 r. do Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przeprowadzona kontrola wykazała istnienie samowolnie wykonanego zewnętrznego wejścia do piwnicy od północnej strony budynku, przy czym wobec braku jednoznacznych dowodów dotyczących daty wykonania wejścia organ wezwał strony do ich przedłożenia. Jak podał dalej organ I. i J. Ż. przedstawili mapę sytuacyjno - wysokościową. Z kolei A. i Z. S. przedstawili kserokopię pisma skierowanego do Sadu Rejonowego, gdzie wskazuje się, iż wejście do piwnicy zostało wykonane w 1996 r. W świetle istniejących rozbieżności organ przyjął, iż wobec upływu 5 lat od wykonania samowoli budowlanej zachodzą okoliczności do zalegalizowania obiektu; w takim przypadku, zgodnie zaś z art. 49 ust. l Prawa budowlanego, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. i Z. S., wskazując, iż nie wyrażają zgody na legalizację wykonanego obiektu. W uzasadnieniu podnieśli, iż żądają likwidacji spornego wejścia, które wykonane zostało celowo pod oknami ich pokoju i utrudnia dojście do części domu od strony zachodniej, gdzie zamierzają wykonać przebudowę werandy. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2002 r. nr [[...]] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku nie uzyskania przez I. i J. Ż. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, zastosowanie będzie miał art. 48 Prawa budowlanego. Wobec powyższego rozpatrzenie sprawy pozwolenia na użytkowanie omawianego wejścia przez organ architektoniczno budowlany stanowi zagadnienie wstępne; w tym też świetle rozstrzygnięcie organu I instancji było zgodne z prawem. W skardze do Naczelnego Sądu Naczelnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku A. i Z. S. podnieśli, iż w/w wejście do piwnicy zostało wykonane nielegalnie. I. i J. Ż. wykonali je celowo, aby utrudnić swobodny dostęp do budynku od strony północnej i zachodniej. Skarżący podali nadto, iż piwnica znajduje się pod pokojem, w którym zamieszkują; wykonywane przez J. Ż. ciągłe prace zakłócają im spokój; w tym stanie rzeczy nie wyrażają zgody na użytkowanie przedmiotowego wejścia, zwłaszcza, iż do piwnicy budynku istnieją jeszcze dwa odrębne wejścia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji zasadniczego znaczenia nabiera treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, iż postępowanie administracyjne jako uregulowany prawem procesowym zespół czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty w celu rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ma charakter ciągły, tzn. toczyć się powinno bez przerwy od momentu jego wszczęcia aż do wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Należy jednak pamiętać, iż w określonych przypadkach przerwanie toku postępowania administracyjnego jest nieuniknione z przyczyn zarówno natury faktycznej jak i prawnej, a instytucja zawieszenia postępowania nabiera pomiędzy powyższymi względami rangi swoistego kompromisu. Art. 97 § 1 k.p.a. wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W razie zatem wystąpienia jednej z wyliczonych w przedmiotowym przepisie podstaw organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić prowadzone postępowanie. Zawieszenie postępowania z uwagi na to, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzależnione jest jednak od wystąpienia łącznie następujących przesłanek: - istnieje stan zawisłości sprawy (lis pendens), - rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym samym organ administracji publicznej w sytuacji gdy pojawia się zagadnienie prejudycjalne winien z urzędu ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W sytuacji bowiem gdy związek ten nie występuje zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2001 r., I SA 2314/00, baza Lex nr 55746, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r., IV SA 744/97, baza Lex nr 47266 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 481/83, PiP 1984/4/147). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż organ nadzoru budowlanego I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, zobowiązując jednocześnie I. i J. Ż. do wystąpienia o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu; z kolei organ odwoławczy utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie nie znajdując podstaw do jego uchylenia bądź zmiany. Sąd zwraca uwagę, iż w incydentalnym postępowaniu w sprawie zawieszenia postępowania obowiązują również wszystkie ogólne reguły procedury administracyjnej. To jest m.in. zgodnie z postanowieniami art. 7 k.p.a. organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W rozpatrywanym przypadku podstawową przesłanką w przedmiotowej sprawie było ustalenie dokładnej daty wybudowania przez I. i J. Ż. wejścia do piwnicy od strony północnej budynku mieszkalnego położonego na działce nr [[...]] w U. przy ul. C. Próbując wyjaśnić tą okoliczność organ administracji prawidłowo wezwał obie strony postępowania do przedstawienia dowodów pozwalających ustalić ten fakt, a następnie dokonał próby ich oceny. Na tym etapie postępowania pominięto jednak dyrektywę wynikającą z art. 10 k.p.a., a gwarantującą stronie czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem obie strony korespondencyjnie przedstawiły dowody, z których wynikała inna data realizacji lub istnienia obiektu budowlanego, to organ powinien poinformować je o tym fakcie, umożliwić im wypowiedzenie w tej sprawie i dopiero przystąpić do oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie odstąpiono od tej zasady, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, gdyż brak jest pewności co do prawidłowości ustalenia przesłanki stanowiącej podstawę jego zawieszenia. W tym też zakresie postanowienie organu I instancji jak i rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznać należy za niezgodne z prawem; stwierdzone naruszenie prawa procesowego miało bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, iż w/w akty administracyjne należy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić.