II SA/Gd 117/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody z dnia 21 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 grudnia 2017 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 5 czerwca 2017 r., nr rej. [..], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zbiornika na ścieki sanitarne i dwóch silosów paszowych na działce nr [..] w miejscowości G., gmina W., inwestorowi M. K. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 5 czerwca 2017 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego, zbiornika na ścieki sanitarne i dwóch silosów paszowych na działce nr [..] w miejscowości G., gmina W., albowiem inwestor nie usunął dostrzeżonych przez organ uchybień w zakresie zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu G. w gminie W., zatwierdzonym uchwałą nr XLIII/530/2014 Rady Gminy z dnia 10 września 2014 r., w zakresie wskaźnika zabudowy. Starosta postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 r. zobowiązał inwestora m.in. do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod względem wskaźnika intensywności zabudowy oraz bilansu terenu, czemu skarżący nie sprostał twierdząc, że wskaźnik zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynosi 0, 049 i jest zgodny z planem. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z zapisami planu działka nr [..] znajduje się na terenie o symbolach [..]-[..] oraz w niewielkim fragmencie 003.KDD. W tym zakresie wyjaśnił, że projektowany budynek inwentarski zaprojektowano na części ww. działki, która znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A.46.P, U. W związku z tym, że dopuszczalne wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wskaźnik zabudowy, intensywność zabudowy i powierzchnia terenu biologicznie czynna, określone w karcie terenu planu miejscowego obowiązują wyłącznie dla części przedmiotowej działki, organ uznał, że wskaźnik zabudowy, wskazany w karcie terenów A.46.P,U i A.47.P,U, należy liczyć jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu objętego inwestycją w ramach tych terenów. Wskaźnik ustalony przez organ na podstawie posiadanych danych wynosi 0,26 (część działki [..] znajduje się na terenie A.46.P, U i ma wielkość ok. 1,1167 ha (teren A.46.P,U – około 2,2867 ha, działki nr [..]-[..] - ok. 1,1700 ha, czyli 2,2867 - 1,1700 = 1,1167), podczas gdy zgodnie z kartą terenu A.46.P,U maksymalny wskaźnik zabudowy wynosi 0,20. W toku postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem skarżącego inwestor, na wezwanie organu drugiej instancji, załączył do akt mapę z zaznaczonym kolorem zielonym obszarem opracowania oraz projekt zagospodarowania działki [..], a także podtrzymał swoje stanowisko, iż współczynnik zabudowy wynosi 0,049. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 21 grudnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że łączna powierzchnia zabudowy działki wynosić będzie 2.918,25 m2 (powierzchnia nowopowstałej zabudowy to 1404 m2). Ponadto, dla przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy w dniu 12 października 2015 r. wydał decyzję stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Badając natomiast zgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem stwierdził, że będzie ona realizowana jedynie na części działki inwestycyjnej, tj. w obszarze oznaczonym w planie symbolem A.46.P,U, i tym samym jest zgodna z przeznaczeniem tego terenu ustalonym w planie – dopuszczalna jest funkcja przemysłowa (obiekty produkcyjne, składy, magazyny) i usługowa. Jednocześnie analiza zatwierdzonego projektu budowlanego wykazała, iż przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie spełnienia wskaźnika zabudowy. Wojewoda podzielił w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, że wymagany planem miejscowym współczynnik 0,20 winien być obliczany jedynie dla obszaru oznaczonego symbolem A.46.P.U, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje bowiem obszaru oznaczonego jako A.47.P,U, natomiast projektant zsumował jedynie powierzchnię obu obszarów, by uzyskać mniejszy współczynnik intensywności (str. 6 opisu technicznego). Działanie takie nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w przedłożonym projekcie budowlanym, a co więcej, w § 16 pkt 19 ppkt 3 planu miejscowego widnieje zapis, że do obliczenia współczynnika bierze się pod uwagę powierzchnię działki lub teren objęty inwestycją. W konsekwencji do obliczeń ww. wskaźnika organ przyjął powierzchnię części działki nr [..], objętej projektem zagospodarowania terenu, w obszarze oznaczonym symbolem A.46.P,U, która wynosi 11.167 m2. Wielkość tej powierzchni stanowi różnicę powierzchni obszaru oznaczonego symbolem A.46.P,U (22.867 m2) i sumarycznej powierzchni działek nr [..]-[..] (około 11.700 m2). Tak obliczony wskaźnik zabudowy wynosi 0,26 (= 2.918.85 m2/ 1.1167 m2) i przekracza wartość maksymalną określoną w planie miejscowym. Wprawdzie inwestor twierdzi, że wymagany wskaźnik zabudowy jest zachowany i wynosi 0,049 oraz że został obliczony dla terenu oznaczonego w planie miejscowym zarówno symbolem A.46.P,U, jak i symbolem A.47.P,U, a na potwierdzenie swojego stanowiska przedstawił mapę do celów informacyjnych, na której oznaczono kolorem zielonym zakres inwestycji, jednakże obszar zaznaczony na ww. mapie nie pokrywa się w żaden sposób z obszarem objętym projektem zagospodarowania terenu - wykracza daleko poza zakres, który obejmuje mapa do celów projektowych. Ponadto Wojewoda stwierdził, że mapa do celów projektowych nie spełnia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 27 kwietnia 2012 r. poz. 462), bowiem mapa, na której został wykonany projekt zagospodarowania terenu, nie jest poświadczona za zgodność z oryginałem przez projektanta. W skardze skarżący zarzucił błędną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazując, że w sprawie nie uwzględniono oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wyrażonej w postanowieniach Wójta Gminy z dnia 17 sierpnia 2015 r., z dnia 12 października 2015 r. oraz z dnia 17 marca 2017 r., wydawanych na etapie decyzji środowiskowej. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko o błędnym zastosowaniu wskaźników zabudowy określonych w karcie terenu, wyłącznie dla części działki nr [..] i stwierdził, że skoro w planie wskazano, iż dla ustalenia współczynnika zabudowy bierze się pod uwagę powierzchnie działki lub teren objęty inwestycją, to inwestor określa, który z opisanych w planie alternatywnych sposobów wyliczenia zastosuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła do wniosku, że nie narusza ona prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli objęto w rozpoznawanej sprawie decyzję Wojewody z dnia 21 grudnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 5 czerwca 2018 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego, zbiornika na ścieki sanitarne i dwóch silosów paszowych na działce o nr [..] w miejscowości G., gmina W. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania zaskarżoną decyzją. Organ architektoniczno – budowlany pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, uznał, że z powodu niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego zainwestowaną działkę nr [..] w zakresie parametru wskaźnika zabudowy, wystąpiła przesłanka uzasadniająca odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., II OSK 2581/11, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2775/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie organu zatwierdzającego projekt i wydającego pozwolenie na budowę postanowieniami planu lub decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w planie lub w decyzji. Organ ten jest związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obliguje organ, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie organy obu instancji, po analizie części opisowej i graficznej przedłożonego projektu budowlanego oraz postanowień obowiązującego na terenie działki nr [..] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu G., w gminie W., przyjętego uchwałą nr XLIII/530/2014 Rady Gminy, uznały, że nie ma zgodności projektu z postanowieniami planu określającymi wymagany wskaźnik zabudowy. Wobec braku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a organ odwoławczy to stanowisko podtrzymał, co Sąd, po wnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, w pełni podziela i akceptuje jako prawidłowe. Z analizy załącznika graficznego do planu wynika, że działka nr [..] położona jest w obrębie różnych obszarów funkcyjnych oznaczonych symbolami: A.31.ZK, WS, A.46.P, U, A.47.P, U, A.48.P, U oraz 003.KDD. W przeważającej części działka objęta jest strefami funkcyjnymi A.46.P, U i A.47.P, U, wydzielonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Z postanowień części opisowej planu, tj. § 10 pkt 19 wynika, że teren A.46.P, U o powierzchni 2,2867 ha i teren A.47.P, U o powierzchni 1,8412 ha objęty jest jedną kartą terenu, bez ustalania proporcji między funkcjami. Dla obu tych terenów w większości przewidziano tożsame uwarunkowania, zarówno w zakresie funkcji w postaci obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, jak i w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenów. Z przepisu § 3 ust. 2 planu wynika, że ustalenia tekstowe planu składają się z ustaleń ogólnych, obowiązujących dla całego obszaru objętego planem oraz z ustaleń szczegółowych – kart terenów, obowiązujących dla poszczególnych terenów wydzielonych na rysunku liniami rozgraniczającymi. Powyższe oznacza, że wszystkie postanowienia przewidziane w § 16 pkt 19 karty terenu obejmującej dwie strefy funkcyjne oznaczone symbolami A.46.P, U i A.47.P, U odnoszą się do każdego z tych terenów z osobna, kształtując w ten sposób ład i uwarunkowania przestrzenne dla każdego z nich odrębnie. Z tego powodu wszystkie określone we wskazanych postanowieniach planu wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu należało odnosić do poszczególnych terenów funkcyjnych, a nie do terenów A.46.P, U i A.47.P, U łącznie, jak tego chce skarżący. Oznacza to, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla każdej ze stref A.46.P, U i A.47.P, U wynosił 0,20. Zgodnie natomiast z definicją określoną w § 4 pkt 24 planu, przez wskaźnik zabudowy rozumie się wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni zabudowy (rozumianej według definicji podanej w pkt 19) do powierzchni działki lub terenu objętego inwestycją. Określenie wskaźnika zabudowy przy zastosowaniu parametru powierzchni działki bądź powierzchni terenu objętego inwestycją zależy wyłącznie od okoliczności faktycznych sprawy, a nie od woli inwestora. Analiza przedłożonego projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania zainwestowanej działki, potwierdza, że inwestycja dotyczy tylko części działki nr [..] objętej w planie strefą A.46.P, U. Działka w tej części jest już zabudowana istniejącym budynkiem o powierzchni 1514,85 m2, a powierzchnia projektowanej zabudowy wyniesie 1404 m2. Natomiast obszar inwestycji przedstawiony na mapie do celów informacyjnych, przedłożonej przez skarżącego na żądanie organu odwoławczego, zupełnie nie pokrywa się z obszarem objętym projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym część projektu przedłożonego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenie na budowę, wykraczając poza ten obszar. W świetle powyższego organy prawidłowo przyjęły, że w sytuacji, w której inwestycją objęta jest część działki nr [..] zlokalizowana wyłącznie w strefie A.46.P, U to wskaźnik zabudowy powinien odpowiadać stosunkowi powierzchni zabudowy tej działki do terenu objętego inwestycją. Brak bowiem uzasadnionych prawnie powodów, które przemawiałyby za zasadnością stanowiska skarżącego, że stosunek ten winien uwzględniać powierzchnię całej działki, a nie tylko tej jej części, na której przewidziana jest inwestycja. Taka analiza postanowień planu w kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy sprzeciwiałaby się zasadom prawidłowej jego wykładni oraz funkcji, jaką w planowaniu przestrzennym i kształtowaniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego pełnią wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenów, w tym wskaźnik zabudowy. Wyznaczenie bowiem maksymalnego wskaźnika zabudowy ma chronić walory środowiska przyrodniczego i zapewnić korzystne warunki użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Podkreślić przy tym należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza między innymi, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień organów w zakresie poczynionej wykładni postanowień planu miejscowego. W konsekwencji do obliczeń wskaźnika zabudowy organ przyjął powierzchnię części działki nr [..], objętej projektem zagospodarowania terenu, w obszarze oznaczonym symbolem A.46.P,U, która wynosi 11.167 m2, stanowiąc różnicę powierzchni obszaru oznaczonego symbolem A.46.P,U (22.867 m2) i sumarycznej powierzchni działek nr [..]-[..] (około 11.700 m2) oraz łączną powierzchnię zabudowy tej działki wynoszącą 2.918.85 m2. Tak obliczony wskaźnik zabudowy wyniósł 0,26 i przekroczył wartość maksymalną określoną w planie miejscowym – 0,20. W tych okolicznościach Sąd uznał za w pełni uzasadnione stanowiska obu organów orzekających co do niezgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym w zakresie parametru zabudowy w postaci wskaźnika zabudowy, który został przekroczony. Wobec braku usunięcia przez skarżącego powyższych naruszeń, organy zobligowane były, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi w zakresie pominięcia wielokrotnie wyrażanej przez Wójta Gminy, na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oceny zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z planem miejscowym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), warunkiem wydania decyzji środowiskowej jest stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Na tej podstawie dokonuje się oceny zgodności, z punktu widzenia wymogów środowiskowych, lokalizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że w toku postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań organ bada wpływ przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko w zaproponowanej przez inwestora lokalizacji, ewentualnie w wariancie proponowanym przez organ, a nie ustala zagospodarowania terenu, warunków zabudowy, gdyż te zagadnienia nie leżą w jego kompetencji w tym postępowaniu. Organ bada jedynie zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Wobec tego stanowisko Wójta Gminy, na które powołuje się skarżący, obejmuje wyłącznie ocenę zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z wymogami planu, nie pozbawiając przy tym organów architektoniczno – budowlanych ich autonomii w stosowaniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i badaniu zgodności z planem całego projektu budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że w procesie badania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego organ architektoniczno – budowlany nie jest związany interpretacją zapisów planu uzyskaną od Wójta Gminy, albowiem przepisy art. 35 i następnych Prawa budowlanego nie przewidują w tym zakresie takiej zależności. Podsumowując, w niniejszej sprawie organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla zastosowania prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, czemu dały prawidłowy wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.