II SA/Gd 1171/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Hel na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 września 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.80.2024.AG w przedmiocie odszkodowania za prawo własności nieruchomości oddala skargę. Gmina H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego, którą uchylono w całości decyzję Starosty Puckiego i orzeczono w przedmiocie odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr AB/RW-6740/34/22/H z dnia 27 września 2022 r. Starosta Pucki zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Rozbudowie drogi publicznej – [...]" na terenie działki nr [...] w miejscowości H. (dalej także jako "decyzja zrid"), jedn. ewid. H., obręb ewid. [...], KW [...], która przeszła na własność Gminy Miejskiej H. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości nr [...] o powierzchni 368 m2 był Skarb Państwa, .a użytkownikiem wieczystym P. S.A. Pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. Starosta Pucki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości, jednocześnie przedłużając termin rozpatrzenia sprawy do 28 kwietnia 2023 r. W odpowiedzi Dyrektor Oddziału P. poinformował, iż Spółka zobowiązana jest do ustalenia należnego odszkodowania w oparciu o wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Brak zgody na zakończenie przedmiotowego postępowania w drodze ugody administracyjnej. Pismem z dnia 22 lutego 2023 r. Urząd Miejski w Helu przekazał informacje o przeznaczeniu w planie, załączył dokumentację fotograficzną oraz przekazał protokół przejęcia nieruchomości. Postanowienie z dnia 28 sierpnia 2023 r. Starosta Pucki powołał rzeczoznawcę majątkowego M. N. celem sporządzenia opinii w postaci operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości wywłaszczonej na podstawie specustawy drogowej. Rzeczoznawca majątkowy w dniu 17 września 2023 r. sporządził operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 207.000,00 zł, w tym wartość rynkowa prawa własności obciążonego prawem użytkowania wieczystego na kwotę 66.240,00 zł, wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego gruntu na kwotę 140.760,00 zł. Pismem z dnia 20 września 2023 r. Starosta Pucki poinformował strony o zebraniu całego materiału dowodowego oraz wyznaczył termin 14 dni na zapoznanie się z nim. Pismem z dnia 11 października 2023 r. Gmina Miasta H., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego. Ponadto pismem z dnia 13 października 2023 r. P. wniosły o uwzględnienie nakładu w wycenie dotyczącej określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowe uwagi zostały przesłane biegłemu celem złożenia stosownych wyjaśnień. Pismem z dnia 13 listopada 2023 r. Starosta Pucki przesłał szczegółowe uwagi złożone przez rzeczoznawcę celem ustosunkowania się do zarzutów stron postępowania. Ponadto pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. organ poinformował strony o zebraniu całego materiału dowodowego. Decyzją nr GN.683.1.2023 z dnia 7 lutego 2024 r. Starosta Pucki ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 207.000,00 zł, w tym na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Puckiego kwotę 66.240,00 zł z tytułu utraty prawa własności do nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz na rzecz P. S.A. kwotę 140.760,00 zł z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej nr [...] (pkt 1). Ponadto Starosta zobowiązał do zapłaty ww. odszkodowania Burmistrza Helu w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Wysokość określonego odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty, a waloryzacji dokona organ zobowiązany do jego zapłaty (pkt 2). Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie określonego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (pkt 3). W uzasadnieniu Starosta powołał niektóre przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), dalej jako specustawa drogowa, oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145), dalej jako u.g.n. wycena została przeprowadzona w oparciu o § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie. Organ podkreślił, że kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest operat szacunkowy, który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji publicznej. Ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, zgodnie z art. 75 k.p.a., dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny, a w konsekwencji, na podstawie art. 80 k.p.a., ocenić wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Następnie Starosta przypomniał, że według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Helu wprowadzonego uchwałą nr VII/49/2003 z dnia 25 kwietnia 2003 r. wyceniana działka znajduje się na terenie mieszkaniowo - usługowym. Zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (uwzględnia się decyzję przed studium). W przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Zgodnie z pismem z dnia 22 lutego 2023 r. Gminy Miasta Hel przez obszar przejętej nieruchomości przebiegał tor należący do byłego właściciela oraz nieliczne przejścia dla pieszych wykonane przez gminę, służące do przemieszczania się pomiędzy drogą a bulwarem nadmorskim. Natomiast zgodnie z protokołem potwierdzającym przekazanie nieruchomości na działce znajdował się tor kolejowy będący środkiem trwałym P. 2 S.A. - rozliczenie ww. materiału miało nastąpić na podstawie uzgodnień komisji inwentaryzacyjnej (czyli poza postępowaniem odszkodowawczym). Mając powyższe ustalenia i informacje z wyceny wyłączono nakłady budowlane poniesione przez gminę oraz mające być rozliczone oddzielnie poza postępowaniem odszkodowawczym. Wartość rynkową gruntu ustalono zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi stosując podejście porównawcze metodę porównywania parami. Nieruchomości gruntowe przeznaczone na cele mieszkaniowo-usługowe (przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych) są przedmiotem obrotu na rynku, a wystarczająca liczba transakcji stanowi bazę umożliwiającą dobór nieruchomości podobnych i określenia na tej podstawie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Metoda porównywania parami polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości poprzez porównywanie nieruchomości wycenianej o znanych cechach i nieznanej wartości, z kolejnymi nieruchomościami o znanych cechach i cenach transakcyjnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustalonej z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. W wycenie zastosowano metodę porównywania parami, ponieważ na analizowanym rynku nieruchomości nie zaistniała wystarczająca ilość transakcji nieruchomościami podobnymi umożliwiająca wycenę inną metodą. Starosta przypomniał, że przy określaniu wartości nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej/ lokalizacyjnej, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości bez uwzględniania ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomość po wydaniu ww. decyzji. W przypadku, gdy dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania rzeczoznawca majątkowy określa według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W pozostałych przypadkach określenie wartości nieruchomości następuje na podstawie aktualnego sposobu użytkowania. Dla potrzeb określenia wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, konieczne jest przyjęcie, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość przeznaczona pod inwestycję drogową. Znajdzie tutaj odpowiednie zastosowanie sposób wyceny określony w § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, zgodnie z którym określenie wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową powinno nastąpić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W przypadku braku takich transakcji określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przy założeniu, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej odpowiada przeznaczeniu przeważającemu wśród gruntów przyległych. W takim przypadku konieczne jest dodatkowo przeprowadzenie przez rzeczoznawcę majątkowego badania rynku nieruchomości, o którym mowa w § 49 ust. 3 rozporządzenia i ewentualne powiększenie określonej wartości nie więcej niż o 50%. Z uwagi na fakt, że podczas analizy rynku nie stwierdzono wystarczającej ilości wiarygodnych transakcji nieruchomościami podobnymi, które umożliwiłyby wycenę prawa użytkowania wieczystego do gruntu według przepisów § 30 ust. 1-5 rozporządzenia z 2023 r. zastosowano regulację przepisu § 30 ust. 6 rozporządzenia. Z kolei określenie wartości składników budowlanych, z uwagi na brak na analizowanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi - wraz z takimi składnikami, ustalono podejściem kosztowym metodą odtworzeniową techniką wskaźnikową. Rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego, przeznaczonych planistycznie na cele mieszkaniowo-usługowe lub pod drogi publiczne, oddanych w użytkowanie wieczyste na cele kolejowe, zbytych w transakcji rynkowej w udziale 1/1, zlokalizowanych na terenie miast P. Nie stwierdzono tego typu transakcji w związku z czym nie ma możliwości dokonania wyceny według transakcji gruntami w użytkowaniu wieczystym. Następnie dokonano analizy rynku nieruchomości, który można by było uznać jako porównywalny (miasta województwa p.) celem pozyskania danych transakcyjnych umożliwiających dokonanie wyceny na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy nieruchomościami podobnymi jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego i będących przedmiotem prawa własności. Ta analiza również nie przyniosła rezultatu - brak wystarczających danych dotyczących transakcji rynkowych. Nie znaleziono również podstaw do zastosowania w wycenie podejścia mieszanego, metody pozostałościowej. W zaistniałej sytuacji niezbędne było dokonanie wyceny gruntu według transakcji gruntów niezabudowanych będących przedmiotem prawa własności. Analiza rynku w zakresie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, stanowiących przedmiot prawa własności, wykazała wystarczającą ilość transakcji dot. nieruchomości położonych w najbardziej podobnej lokalizacji do położenia przedmiotu opinii. W zakresie analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne (alternatywny sposób korzystania) nie stwierdzono tego typu transakcji w okresie ostatnich 4 lat. W toku analizy rynku uznano, że lokalizacja P. jest specyficzną, wyjątkową lokalizacją niepodobną do innych na terenie powiatu, regionu czy kraju, dlatego też uznano, że nie występują na tym rynku (lokalizacja podobna) nieruchomości podobne przeznaczone pod drogi publiczne - tym samym zgodnie z obowiązującymi unormowaniami prawnymi uznano, że według alternatywnego przeznaczenia należy dokonać wyceny na podstawie transakcji gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - są to jednak grunty o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, co pokrywa się z aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości. Z uwagi na niewielką ilość danych transakcyjnych z rynku nieruchomości podobnych przyjętego do niniejszej wyceny, jak i zaistniały rozstaw ich indywidualnych ocen cech rynkowych, nie zaistniała możliwość poprawnego określenia trendu zmiany cen na podstawie metody par porównawczej czy też statystycznej opierającej się tylko na wykorzystanych w niniejszej wycenie danych transakcyjnych. Rzeczoznawca przyjął stopę kapitalizacji nie mniejszą niż 0,09. Starosta Pucki stanął na stanowisku, że sporządzony operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jest jasny, logiczny, nie zawiera nieścisłości czy błędów bądź pomyłek oraz nie budzi też wątpliwości co do swojej rzetelności i poprawności, które pozbawiają go wartości dowodowej, a tym samym może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na podstawie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy zbywaniu nieruchomości przewidzianych pod funkcję komunikacyjną i w pełni odzwierciedla wysokość odszkodowania za tą nieruchomość. Następnie organ powołał art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do powiększenia wartości należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Organ przypomniał również, że z przepisów tej ustawy wynika, że ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje, że wygasają ograniczone prawa rzeczowe ustanowione na nieruchomości, które z mocy prawa (na skutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej) stały się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Nieruchomości, na których planowana jest inwestycja drogowa przejmowane są bez obciążeń prawnych. Z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego osobom, którym takie prawo przysługiwało należy się odszkodowanie. Ponadto, jako że nieruchomość oznaczona nr [...] o powierzchni 368 m2 została przejęta pod drogę publiczną - gminną, tym samym właściwym do wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest Burmistrz Helu. Zgodnie zaś z art. 132 ust. 1 a i ust. 2 u.g.n. w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, zaś do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Po rozpatrzeniu odwołań Burmistrza Helu, reprezentowanego przez radcę prawnego, oraz spółki P. S.A. reprezentowanej przez radcę prawnego, decyzją nr NSP-VIII.7581.1.80.2024.AG z dnia 17 września 2024 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Puckiego w całości i ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 214 038,00 zł, w tym na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Puckiego w wysokości 66 240,00 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 368 m2 oraz na rzecz spółki P. S.A. w wysokości 147 798,00 zł z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości (pkt 1) zobowiązując do jego wypłaty Burmistrza Helu jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2). W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy, przywołał relewantne przepisy specustawy drogowej oraz u.g.n. i wyjaśnił, że jednym z podstawowych ustaleń, jakich powinien dokonać rzeczoznawca majątkowy oraz organ prowadzący postępowanie jest wykazanie, jakie przeznaczenie planistyczne miała wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W wycenie przedmiotowej działki z dnia 17 września 2023 r. biegły ustalił, iż w dniu wydania decyzji dla ww. działki nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Helu zatwierdzonego uchwałą nr VI1/49/2003 z dnia 25 kwietnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie mieszkaniowo-usługowym (vide: strona 9 przedmiotowej wyceny). Jednakże zgodnie z zaświadczeniem planistycznym Burmistrza Helu z dnia 1 lipca 2024 r. "(...) dla terenu działki oznaczonej nr geodezyjnym [...] położonej w H. nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Helu nr VII/49/2003 z dnia 25 kwietnia 2003 r., jest to obszar centralny z ciągami pieszymi". Wojewoda zaznaczył, że ww. zaświadczenie jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że biegły w wycenie z dnia 17 września 2023 r. nieprawidłowo ustalił przeznaczenie planistyczne przedmiotowej działki na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jednakże powyższe nie miało wpływu na określenie wartości prawa własności, a następnie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 154 u.g.n. (którego brzmienie uległo zmianie z dniem 24 września 2023 r.) i wskazał, że w dniu sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego, tj. w dniu 17 września 2023 r. ww. przepis stanowił, że przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości ustala się na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z ww. studium - drogowe, jest zaś tożsame z faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości. Wojewoda wskazał, że wycena ww. działki została przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), które weszło w życie z dniem 9 września 2023 r., a oprócz uwzględnienia w procesie szacowania nieruchomości ww. przepisów rzeczoznawca majątkowy był zobligowany do zastosowania art. 134 u.g.n. W przedmiotowej sprawie zasada korzyści nie ma zastosowania, gdyż aktualne przeznaczenie działki nr [...] - drogowe, jest tożsame z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia (drogowym). Następnie organ odwoławczy przypomniał, że wskutek analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi biegły nie stwierdził wystarczającej ilości tego typu transakcji do dokonania wyceny na ich podstawie, a zatem uznał, że należy dokonać wyceny na podstawie transakcji gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Biegły stwierdził, że analiza rynku w zakresie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, stanowiących przedmiot prawa własności wykazała wystarczającą ilość transakcji położonych w najbardziej podobnej lokalizacji do przedmiotu wyceny, tj. w gminach miasta J. i H. W ocenie Wojewody pomimo niewłaściwego ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia planistycznego działki nr [...], na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jako pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (aktualne przeznaczenie ww. działki na dzień wydania decyzji, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, było drogowe), prawidłowo wycenił przedmiotową nieruchomość zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia, przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Bowiem zgodnie z § 49 ust. 1, w sytuacji gdy nie ma możliwości wyceny nieruchomości drogowej, na podstawie transakcji nieruchomości drogowych, należy dokonać wyceny na podstawie przeznaczenia nieruchomości przyległych (vide: strona 14 przedmiotowej wyceny). Rzeczoznawca majątkowy zastosował w wycenie z dnia 17 września 2023 r. podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Rzeczoznawca wskazał, że występował trend zmian w czasie na poziomie +12% rocznie. W procesie wyceny ceny transakcyjne skorygowano o powyższy trend na datę wyceny (vide: strona 27 przedmiotowej wyceny). Jednostkowa wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym została oszacowana na kwotę 563,15 zł/m2. Zatem wartość prawa własności działki nr [...] o pow. 368 m2 została oszacowana na kwotę 207 000,00 zł (vide: strona 30 wyceny). Przechodząc do analizy wyceny prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki rzeczoznawca wskazał, że z uwagi na fakt, że podczas analizy rynku nie stwierdzono wystarczającej ilości wiarygodnych transakcji nieruchomościami podobnymi, które umożliwiałyby wycenę prawa użytkowania wieczystego do gruntu według § 30 ust. 1-5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, zastosowano regulację przepisu § 30 ust. 6 rozporządzenia. W pierwszej kolejności dokonano analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego gruntu, przeznaczonych planistycznie na cele mieszkaniowo-usługowe lub pod drogi publiczne, oddanych w użytkowanie wieczyste na cele kolejowe, zbytych w transakcji rynkowej w udziale 1/1, zlokalizowanych na terenie miast P. Nie stwierdzono tego typu transakcji w związku z czym nie ma możliwości dokonania wyceny według transakcji gruntami w użytkowaniu wieczystym. Następnie dokonano analizy rynku nieruchomości, który można by było uznać jako porównywalne (miasta województwa p.) - celem pozyskania danych transakcyjnych umożliwiających dokonanie wyceny na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy nieruchomościami podobnymi jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego i będących przedmiotem prawa własności. Ta analiza również nie przyniosła rezultatu - brak wystarczających danych dotyczących transakcji rynkowych. Nie znaleziono również podstaw do zastosowania w wycenie gruntu będącego przedmiotem użytkowania wieczystego podejścia mieszanego, metody pozostałościowej. W zaistniałej sytuacji niezbędne było dokonanie wyceny gruntu według transakcji gruntów niezabudowanych będących przedmiotem prawa własności (vide: strona 23 wyceny). Współczynnik korygujący dla przedmiotowej nieruchomości został przez biegłego określony w wysokości 0,68. W związku z powyższym, wartość prawa użytkowania wieczystego została oszacowana na kwotę 140 760,00 zł. Oceniając operat szacunkowy Wojewoda stwierdził, że dokument ten szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, zamieszczone w nim informacje umożliwiają prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Ponadto, wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe. Następnie organ odwoławczy przywołał orzecznictwo dotyczące zakresu oceny operatów przez organy i wskazał, że w przedmiotowej sprawie strony nie skorzystały z prawa złożenia kontroperatu szacunkowego oraz nie skorzystały z możliwości oceny kwestionowanych operatów przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że nie ma wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia wyceny przedmiotowej działki przez biegłego, w związku z czym nie zlecił oceny prawidłowości ww. operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego powyższy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego wiedzę specjalistyczną, tj. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek wpływających na wartość wyceny ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten należy uznać za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności i prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów Burmistrza Helu dotyczących braku rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku z dnia 11 października 2023 r. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej Wojewoda przypomniał treść art. 89 k.p.a. i wyjaśnił, że nie istnieje przepis prawa, który wymagałby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie wskutek decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Natomiast odnosząc się do wniosku Burmistrza Helu o skierowanie przez organ II instancji stron do postępowania mediacyjnego, z uwagi na występowanie stron o spornych interesach, organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie brak niewyjaśnionych i wymagających rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, które stanowiłyby przesłankę do przeprowadzenie mediacji stosownie do art. 96a § 3 k.p.a. Z kolei ustosunkowując się do zarzutów Burmistrza Helu dotyczących niewłaściwego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów nieaktualnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) oraz przepisów dotyczących ograniczonych praw rzeczowych - mimo, iż w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie było ujawnionych ograniczonych praw rzeczowych, Wojewoda uznał je za uzasadnione. Niemniej jednak, podkreślił, że powyższe nieprawidłowości nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Co istotne, wycena przedmiotowej działki z dnia 17 września 2023 r. została sporządzona na podstawie przepisów aktualnego rozporządzenia, natomiast w decyzji ustalającej odszkodowanie nie zostały uwzględnione nieistniejące ograniczone prawa rzeczowe. Nawiązując do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej Wojewoda przypomniał, że przedmiotowej decyzji z dnia 27 września 2022 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działki biegł od dnia zawiadomienia dotychczasowego użytkownika wieczystego o jej wydaniu, tj. od dnia 17 października 2022 r. Spółka P. S.A. pismem z dnia 20 października 2022 r. (które wpłynęło do Urzędu Miasta Helu w dniu 28 października 2022 r.) złożyła oświadczenie o woli wydania przedmiotowej działki na potrzeby realizacji inwestycji drogowej. Zatem dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu przedmiotowej nieruchomości przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za wydanie działki o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W związku z powyższym, Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł jak w sentencji, powiększając kwotę ustalonego odszkodowania na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego działki o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, tj. o kwotę 7 038,00 zł. W skardze na powyższą decyzję Gmina Miejska H., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie: 1) art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w kwocie, powodującej, że jego wysokość przekracza wysokość słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP; 2) art. 6 i 7 k.p.a., tj. zasady legalizmu i prawdy obiektywnej poprzez arbitralne określenie, że Wojewoda Pomorski nie ma wątpliwości, co do prawidłowości sporządzenia wyceny przedmiotowej działki przez biegłego w sytuacji uzasadnienia swego stanowiska jedynie przywołanymi orzeczeniami sądu bez ustosunkowania się do faktycznych zarzutów strony postępowania do przedmiotowego operatu zgłoszonych w toku postępowania, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji; 3) art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania obywateli do działań podejmowanych przez organ administracji poprzez arbitralne oddalenie wszelkich zarzutów podniesiony przez stronę co do operatu szacunkowego w zawiązku z naruszeniem art. 96a k.p.a. w zakresie bezzasadnego przyjęcia, że w sprawie brak jest niewyjaśnionych i wymagających rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, które stanowiły by przesłanek do przeprowadzenie mediacji, w sytuacji wykazywania już w toku postępowania przed organem I instancji przez Gminę Miejską H. zastrzeżeń i zarzutów związanych z przeznaczeniem i wykorzystaniem przedmiotowej nieruchomości, zarzutów do operatu szacunkowego co do braku nieruchomości porównywalnych, uznawania za zasadne zarzutów strony co do błędów formalnych operatu i jednostronnego, arbitralnego stwierdzenia przez organ II instancji, że zarzuty Gminy Miejskiej chociaż zasadne nie mają wpływu na wartość operatu przy jednoczesnym przerzuceniu na stronę postępowania wszelkich ciężarów postępowania administracyjnego w zakresie kwestionowania zasadności operatu szacunkowego z jednoczesnym uchyleniem się organu II instancji od stosowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności określonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do działań podejmowanych przez organ administracji, jak i wyartykułowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania; 4) art. 6 i 7 k.p.a., tj. zasady legalizmu i prawdy obiektywnej w związku z naruszaniem zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej poprzez prowadzenie postępowania o zapłatę przez Gminę Miejska H. odszkodowania za przejecie na własność nieruchomości przedmiotowej działki, która była i jest drogą gminną w oparciu o uchwałę nr XI/60/91 Rady Miejskiej w Helu z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawie zaliczenie dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich w Helu oraz rozporządzenie Wojewody Gdańskiego nr 3/96 z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego, co skutkuje tym, iż w oparciu o art. 103 § 2 ustawy z dnia 13 październik 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miejska H. z mocy prawa stała się właścicielem nieruchomości – przedmiotowej działki w zakresie, w jakim działka ta była drogą gminną, co czyni zapłatę odszkodowania za przejęcie własności tej działki przez Gminę za bezprzedmiotowe i dokonane z rażącym naruszeniem prawa. Gmina wniosła o uwzględnienie skargi w całości przez Wojewodę Pomorskiego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz z ostrożności procesowej o rozważenie zastosowania przez Sąd art. 135 p.p.s.a. w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia w związku z prowadzeniem przedmiotowego postępowania stosunku do nieruchomości, która z mocy prawa stanowi własność Gminy Miejskie Hel. Ponadto Gmina wniosła o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że w jej ocenie zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo w zakresie zasad postępowania administracyjnego zawartych w k.p.a., jak również prawa materialnego, w tym u.g.n. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, a w szczególności art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku artykułem 21 ust. 2 Konstytucji RP mówiącym o wartości słusznego odszkodowania. Skarżąca przypomniała, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę była kwestionowana przez skarżącą tak w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w odwołaniu od decyzji Starosty Puckiego, a skarżąca w całości podtrzymuje swoje stanowisko w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do przywołanej wyceny, niezależnie od okoliczności, iż organ II instancji w istocie te zarzuty uznał za zasadne - jednak w sposób zdaniem skarżącej niedopuszczalny - organ II instancji zajął stanowisko, że mimo zasadności wskazanych naruszeń nie miały one wpływu na wartość nieruchomości określoną w operacie. Takie postępowanie organu II instancji jest naruszeniem zasady budzenia zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Celem udokumentowania naruszenie wskazanej zasady skarżąca wskazała, że w dotychczasowej praktyce — w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejętą z mocy prawa (art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej) prowadzone było przez okres prawie 10 lat postępowanie administracyjnej w stosunku do podobnej nieruchomości położonej w Granicach Miasta H. - działka nr [...] o powierzchni 3892 m2 położona w H. przy ul. S. Działka ta przeszła również na własność Gminy Miejskiej H. na tej samej podstawie prawnej. W przywołanym wcześniejszym postępowaniu od 2014 r. oba organy, tj. Starosta Pucki i Wojewoda Pomorski, jak również WSA rozpatrujący składane skargi, w sytuacji negowania ustaleń zawartych w sporządzonych kilku operatach dotyczących oszacowania wartości działki przejętej na własność Gminy pochylały się nad podobnymi jak w niniejszym postępowaniu zarzutami, wzywano biegłych do sporządzenia opinii uzupełniających, powoływano nowych biegłych, wyznaczono rozprawę administracyjną. Organy władzy publicznej nie sprzeciwiały się wnioskom strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, same z urzędu przeprowadzały dowody z opinii innych biegłych i mimo, że w przywołanym postępowaniu nie doszło do zawarcia ugody, to po wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania Gmina wykonała tę decyzję, po rozpatrzeniu odwołania przez Wojewodę Pomorskiego i sprostowaniu błędów w decyzji Starosty Puckiego (decyzja Wojewody Pomorskiego z 11 lipca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.17.2023.AR). Gmina nie korzystała z możliwości wniesienia skargi do WSA, gdyż sprawa została wnikliwie rozpatrzona, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co jest zdaniem skarżącej emanacją zasady przekonywania i kwintesencją zasady budzenia zaufania do organów państwa. Następnie skarżąca wskazała, że organ II instancji skupił się na argumentowaniu, że Gmina - jako strona postępowania - winna sama dążyć do przedstawienie dowodów na podnoszone okoliczności, czy też skorzystać z możliwości dokonania oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców i że na organie prowadzącym postępowanie takie obowiązki nie ciążą. W stanie faktycznym sprawy, w szczególności w przytoczonym wcześniejszym postępowaniu - prowadzonych przez te same organy, na terenie miasta H. - organy te stosowały utrwalone, inne zasady - działały z urzędu celem wyeliminowania wątpliwości i zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania, co trwało ponad 10 lat i co skutkowało uznaniem przez Gminę Miejską H. za utrwalona praktykę, która bez wskazania ważnej podstawy została zmieniona w tym postępowaniu przez oba organy poprzez nierozpatrzenie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a już w szczególności nie ujęcie w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji nawet wzmianki, z jakich powodów tego nie uczyniono, mimo, że we wcześniejszym okresie podejmowano takie działania. Takie działania organów powoduje utratę zaufania strony do organów władzy publicznej, która to władza - podstawowe zasady postępowania administracyjnego traktuje instrumentalnie tylko do potrzeb uzyskania satysfakcjonującego organ rozstrzygnięcia. Całość uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji sporządził, zdaniem strony, z ukierunkowaniem na obronę stanowiska organu I instancji w zakresie utrzymania stanowiska, że sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy, mimo, że z treści decyzji organu odwoławczego wynika, iż zawierał on błędy formalne i merytoryczne. W odniesieniu do operatu szacunkowego skarżąca przypomniała, że Wojewoda przyznał, iż zarzuty podnoszone przez Gminę Miejską H. do przedmiotowego operatu są zasadne w zakresie nieprawidłowego ustalenia przeznaczenie planistycznego przedmiotowej działki. Zdaniem strony dawało to podstawy dla organów do uznania pozostałych zarzutów podnoszonych przez stronę w stosunku do sporządzonego operatu, w tym miedzy innymi do kwestii usytuowania przedmiotem nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych przeznaczenia funkcja zabudowy mieszkaniowe - usługowej, a jednocześnie biegły pomija okoliczności, iż grunty przyległe to również plaża, która w tej samej wielkości stanowi grunt przyległy, co grunty z funkcją mieszkaniowo - usługową. Rzeczoznawca dokonał analizy raportów cenowych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę inwestycyjną (mieszkaniowo/ komercyjne) na terenie województwa p. i nawet po zastosowaniu wskazanego przez niego współczynnika zmian w okresie rocznym - ustalona cena m2 przewyższa ceny działek na terenie Gminy H. Skarżąca wskazała, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu w zakresie zarzutów do operatu szacunkowego z dnia 17 września 2023r., jak i do udzielonych przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiedzi i ponownie wskazała, że ustalona w operacie jednostkowa wartość prawa własności oszacowana na kwotę 563,15 zł/m2 to cena nieruchomości, które w tym obszarze mogą być sprzedawane na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, czy też całych działek spełniających warunki działek budowlanych, gdy w stanie faktycznym - jak już wskazano – przedmiotowa działka nie mogła by być przedmiotem obrotu jako całość, czy też jej cześć, gdyż naruszałoby to jej faktyczne i prawne przeznaczenie. Okoliczność nie wykorzystywania jej przez użytkowania wieczystego zgodnie z przeznaczeniem (tory) przez wieloletni okres spowodowała, że nawet przed inwestycją wykonaną przez Gminę była wykorzystywana na potrzeby drogowe. Nie można pominąć okoliczności, że w toku trwających postępowań prowadzonych przez organ I instancji operat szacunkowy zawiera ceny rynkowe, które są niewspółmierne do innych cen gruntów - działek nieruchomości przejętych pod inwestycje drogowe na terenie miasta Hel, co było już wcześniej podniesione w treści odwołania. W ocenie skarżącej odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości na cele dróg publicznych winno uwzględniać cenę rynkową nieruchomości, ale w toku tego postępowania wartość nieruchomości przeznaczonej na cele dróg publicznych winna być oszacowana z uwzględnieniem jej rzeczywistego charakteru i możliwych funkcji do realizacji na przedmiotowej nieruchomości. Tej zasadniczej przesłanki operat zdaniem strony nie spełnia. Następnie skarżąca powołała orzecznictwo, zgodnie z którym właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni. Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Innymi słowy oznacza to, że odszkodowanie powinno dawać właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu możliwość odtworzenia analogicznego stanu, jaki miał przed pozbawieniem praw do nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne". Zasada słusznego odszkodowania w wypadku wywłaszczenia oznacza, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Gminy, ustalone w zaskarżonej decyzji odszkodowanie bez żadnych wątpliwości można uznać za niesłuszne i nieekwiwalentne. Znacznie przekracza ono bowiem wartość utraconego prawa własności. Nie można rozpatrywać tej kwestii nie biorąc pod uwagę faktu, że właścicielem nieruchomości wywłaszczanej był Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Puckiego, zaś wywłaszczenie nastąpiło na realizację celu publicznego przez jednostkę samorządu terytorialnego, tj. Gminę Miejską H., która oprócz odszkodowania dla Skarbu Państwa jest zobowiązana przez zaskarżoną decyzję do zapłaty odszkodowania na rzecz P. S.A. za utratę prawa użytkowania wieczystego - mimo, że to prawo nie było wykorzystywane przez wieczystego użytkownika i zachodziły przesłanki do wygaszenie tegoż prawa, co prowadzi do ustalenia, że zapłata przez Gminę Miejska H. na rzecz P. S.A. równowartości ceny złomu szyn kolejowych spowodowało, że po stronie użytkownika wieczystego nie powstała szkoda, która jest przecież warunkiem powstania prawa do odszkodowania. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła drogę - ul. M. i za taki właśnie grunt należy się odszkodowanie. Ponownie odnosząc się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w sprawie rozumienia instytucji słusznego odszkodowania skarżąca przypomniała, że w przypadku wywłaszczenia ma ono służyć do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo. Przyjęcie dla celów wyceny, że przedmiotowy grunt ma funkcję mieszkaniowo - usługową powoduje, że ustalone odszkodowanie w żaden sposób nie godzi się z przytoczoną opinią, a jego wypłata dokonana przez Gminę spowodowała już z jednej strony bezpodstawne wzbogacenie, z drugiej zaś znaczną szkodę w finansach jednostki samorządowej. Zadaniem P. S.A. nie jest realizacja celów mieszkaniowo - usługowych, a prowadzenie działalności w zakresie kolejnictwa i w takim wyłącznie zakresie przyznane odszkodowanie powinno rekompensować wartość wywłaszczonej nieruchomości drogowej. Ponadto skarżąca podniosła, że w świetle ostatnio wydanych przez sądy powszechne orzeczeń w sprawach o zasiedzenie nieruchomości położonych w granicach miasta H. uzasadnione staje się stanowisko, że całość postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania może być dotknięta wadą, gdyż w konsekwencji wydanych decyzji administracyjnych Starosta Pucki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi publicznej — ul. M.", którą to decyzją została objęta m.in. działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania i która to działka w jej wyniku przeszła z mocy prawa (art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej) na własność Gminy Miejskiej H. z dniem 14 listopada 2022 r. Tymczasem praktycznie od lat osiemdziesiątych funkcjonowała w tym terenie ul. M., a przynajmniej część przedmiotowej działki była wykorzystywana jako działka drogowa. Zgodnie z obowiązującymi w tamtym okresie unormowaniami prawnymi Wojewoda Gdański rozporządzeniem numer 3/96 z dnia 15 kwietnia 1996 r. zaliczył ul. M. do dróg kategorii droga lokalna miejska w H. Powyższe zaliczenie ul. M. do dróg publicznych nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, które kompetencje w tym zakresie przyznały wojewodzie w myśl artykułu 53 ust. 1 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W oparciu zaś o artykuł 73 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Na tle tego przepisu uzasadniony jest pogląd, że o drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi, a w przypadku drogi pozbawionej geodezyjnej dokumentacji tych linii o zakresie zajęcia przesądza stan faktyczny. W myśl natomiast artykułu 103 § 2 cytowanej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Sądy powszechne stoją na stanowisku, iż sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomość, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musi mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W konsekwencji przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy o ustalenie odszkodowania należnego tak Skarbowi Państwa, jak i użytkownikowi wieczystemu "za utratę własności i utratę prawa użytkowania wieczystego" zasadne jest uznanie, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miejska H. zgodnie z artykułem 73 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy z mocy prawa mogła stać się właścicielką nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę lub jej cześć - tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do nakładania na Gminę Miejską H. obowiązku zapłaty odszkodowania za nabycie prawa własności tej działki w sytuacji, gdy stanowiła ona już własność Gminy Miejskiej H. z mocy prawa. W takim stanie faktycznym Gmina Miejska H. jako podmiot posiadający tytuł prawny do zajmowanej nieruchomości nie mogłaby nabyć prawa własności tej działki w drodze decyzji wydanej przez Starostę Puckiego w ramach realizacji celu publicznego. Skarżąca wskazała, iż nabycie własności z mocy prawa oznacza, iż strona nabyła własność działki numer [...] bez potrzeby wydawania żadnej decyzji administracyjnej w tym zakresie, taka decyzja konieczna jest jedynie w celu ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Okoliczność, że strona skarżąca do chwili obecnej nie wystąpiła do Wojewody o wydanie takiej decyzji i nie ujawniła w księdze wieczystej istniejącego lub mogącego istnieć prawa własności nie oznacza, iż nie jest ona właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] w zakresie, w jakim była ona wykorzystywana jako droga w rozumieniu przytoczonych powyżej przepisów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 17 września 2024 r., którą uchylił w całości decyzję Starosty Puckiego z dnia 7 lutego 2024 r. i ustalił odszkodowanie za prawo własności nieruchomości. Na wstępie Sąd zauważa, iż decyzją nr AB/RW-6740/34/22/H z dnia 27 września 2022 r. Starosta Pucki zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Rozbudowie drogi publicznej - ul. M.". To na mocy tej decyzji działka nr [...] w miejscowości H., jedn. ewid. H., obręb ewid. [....], KW [...] przeszła na własność Gminy Miejskiej H. Według zapisów tej księgi wieczystej właścicielem przedmiotowej nieruchomości nr [...] o powierzchni 368 m2 był Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym P. S.A. Wobec powyższego zawarte w skardze zarzuty podważające prawa własności oraz użytkowania wieczystego, o których wyżej mowa nie mogą być przedmiotem oceny na etapie rozpoznania przez Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 311) – dalej jako specustawa. Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis art. 12 ust. 4b specustawy Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4f specustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Spór między stronami ogniskuje się wokół poprawności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny i spełnienia przez organy procesowych wymogów w zakresie weryfikacji tego dowodu. Z akt wynika, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 18 specustawy oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344) – dalej jako u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu wykonawczym. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) – zwane dalej "rozporządzeniem. Stosownie do § 49 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Natomiast § 49 ust. 5 stanowi, że przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie polegająca wycenie nieruchomość na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona pod drogę i dlatego w ocenie Sądu zasadne było zastosowanie przez biegłego § 49 ust. 4 rozporządzenia. Dokonana przez biegłego analiza rynku nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi stanowiącymi przedmiot użytkowania wieczystego przeznaczonych planistycznie na cele mieszkaniowo-usługowe lub pod drogi publiczne, oddanych w użytkowanie wieczyste na cele kolejowe, zbytych w transakcji rynkowej w udziale 1/1, zlokalizowanych na terenie P. wskazuje, że brak było transakcji tego rodzaju (pkt. 7.1. operatu szacunkowego). Tam również przeanalizowano rynek nieruchomości, który mona byłoby uznać za porównywalny stwierdzając brak wystarczających danych dotyczących transakcji rynkowych. Biegły nie znalazł też podstaw do zastosowania w wycenie podejścia mieszanego, metody pozostałościowej. W tej sytuacji biegły uznał, iż niezbędne było dokonanie wyceny według transakcji gruntów niezabudowanych będących przedmiotem prawa własności. Dokonana przez biegłego analiza rynku w zakresie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, stanowiących przedmiot prawa własności, wykazała wystarczającą ilość transakcji, których przedmiotem były nieruchomości położone najbliżej podobnych lokalizacji w stosunku do przedmiotu wyceny, to jest w gminach J. i H. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, iż rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym przyjmując, iż przedmiotem przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych jest funkcja zabudowy mieszkaniowe - usługowej, pominął okoliczność, iż grunty przyległe to również plaża, która w tej samej wielkości stanowi grunt przyległy, co grunty z funkcją mieszkaniowo – usługową, zauważyć należy, iż wartość rynkową nieruchomości określa się dla nieruchomości stanowiących przedmiot obrotu, co wynika z art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n. Tym samym biegły przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych stosownie do § 49 ust. 4 rozporządzenia zasadnie pominął przylegającą do przedmiotu wyceny plażę. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię specjalisty z dziedziny wyceny nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1931/15, LEX nr 2299094). Rzeczoznawca, jako osoba zawodowo trudniąca się rzeczoznawstwem majątkowym, jest odpowiedzialny za prawidłowość swoich czynności, wobec czego nie podlega wskazówkom i poleceniom zleceniodawcy wyceny i tylko tak należy rozumieć określoną w art. 154 ust. 1 u.g.n. samodzielność rzeczoznawcy, który jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 31 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Po 941/22, LEX nr 3572998). Sąd orzekający w niniejszym składzie w całości podziela stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1908/21 (LEX 3822008), iż operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W przedmiotowej sprawie Sąd podobnie jak organy orzekające w sprawie nie dostrzegł wad, o których wyżej mowa. Stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. W świetle przywołanego przepisu o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy. Przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Wobec tego, co należy podkreślić, nie można oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Niezasadne są w ocenie Sądu również zarzuty dotyczące przekroczenia wysokości słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który początkowo opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8 maja 1990 r. K 1/90, OTK 1990/1/2; 19 czerwca 1990 r. K 2/90, OTK 1990/1/3). W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił jednak od poglądu o pełnym odszkodowaniu (por. wyrok z 20 lipca 2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) stwierdzając, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Jednakże należy mieć na uwadze, iż postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania zawiera instrumenty gwarantujące zachowanie zasady w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, miedzy innymi to, iż wartość nieruchomości określana jest przez rzeczoznawcę w oparciu o określone prawem zasady. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie naruszono określonych przepisami zasad ustalenia odszkodowania, co nie daje podstaw do przyjęcia, iż naruszono przywołaną wyżej normę konstytucyjną. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.