II SA/Gd 118/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 7 lipca 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek W. R. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia 29 stycznia 2007 r., ustalającej na rzecz R. i M. W. oraz E. S., warunki zabudowy dla planowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [[...]], położonej w Ł. Wniosek uzasadniono następująco. R. i M. W. oraz E. S. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [[...]] położonej w Ł. dla planowanej budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, przeprowadzając analizę urbanistyczną i formalno – prawną, zastosował art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczący zabudowy zagrodowej, wskazując, że właściciele działki nr [[...]] są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 15 ha, która to powierzchnia przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie w tamtym czasie. Decyzja z dnia 29 stycznia 2007 r. ustala warunki zabudowy dla planowanej inwestycji i reguluje tylko niektóre elementy warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, przy czym ustalenia te poczyniono w sposób dowolny, nieoparty o analizę urbanistyczną i formalno – prawną. Nie przywołano również żadnej innej postawy prawnej i mimo to, że zastosowano art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że planowana inwestycja na działce nr [[...]] spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ogóle tego nie sprawdzając. Według wnioskodawcy decyzja Burmistrza Gminy z dnia 29 stycznia 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem: art. 61, art. 64 i art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy; art. 63 § 2 kpa, bowiem w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, tylko i wyłącznie strona określa zakres skierowanego do organu żądania i organ związany jest zakresem żądania strony zakreślonym we wniosku; art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 kpa. Wskazano również, że decyzja została podjęta również na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przepis ten został uchylony przez art. 10 pkt 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dniem 22 września 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa w związku z art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy z dnia 29 stycznia 2007 r. Kolegium uznało, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem odstąpienie od ustalenia wymagań planowanej inwestycji co do spełnienia warunków określonych w tym przepisie z uwagi na art. 61 ust. 4 ustawy – było nieuprawnione. Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenie się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wykluczają stosowanie zamiennie lub dowolnie pojęć "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" i "zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych". W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Tym samym organ samowolnie zinterpretował treść wniosku, bezpodstawnie przyjmując, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej. Powyższe spowodowało, że organ mylnie odstąpił od przeprowadzenia analizy, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mimo to określił w decyzji niektóre z elementów warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. W konsekwencji decyzja Burmistrza Gminy została wydana również z naruszeniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium ustaliło również, że decyzja Burmistrza Gminy została wydana na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który został uchylony przez art. 10 pkt 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Kolegium stwierdziło ponadto, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, bowiem zrealizowanie w znacznej części lub w całości obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, nie powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium zauważyło ponadto, że Burmistrz Gminy wydając kontrolowaną decyzję naruszył zasadę wskazaną w art. 8 kpa. E. i M. S. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazali, że naruszenie prawa, które powodowałoby nawet nietrafną wykładnię przepisów prawa, które nie mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Uznanie określonego naruszenia prawa za rażące wymaga zbadania następujących przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków ekonomicznych lub gospodarczych, które wywołuje przedmiotowa decyzja. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych do niej nie wynika wprost definicja zabudowy zagrodowej, użyta w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie udowodniło, że zabudowa zagrodowa nie może być utożsamiana z zabudową mieszkaniową. Kolegium nie wzięło również pod uwagę skutków ekonomicznych i gospodarczych, które wywołuje przedmiotowa decyzja. Warunki zabudowy można zaś unieważnić tylko po rażącym naruszeniu prawa, a według odwołujących wady analizy architektoniczno – budowlanej nie są takim naruszeniem. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 grudnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 24 lutego 2012 r. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone uprzednio i wskazało, że Burmistrz Gminy odstąpił od czynności związanych z dokładnym ustaleniem żądania strony, co skutkowało bezzasadnym odstąpieniem od przeprowadzenia wymaganej prawem analizy przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie działanie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Nieprzeprowadzenie przez Burmistrza analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji niewyznaczenie obszaru, na którym można by przeprowadzić taką analizę, stanowi również o rażącym naruszeniu prawa. Na decyzję z dnia 11 grudnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli E. i M. S., domagając się jej uchylenia i podtrzymując argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo skarżący wskazali, że w obu decyzjach Kolegium zastosowało błędną podstawę prawną, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz na bardzo ogólnej, nieprecyzyjnej podstawie prawnej poprzez przytoczenie art. 61 tej ustawy bez wskazania szczegółowego przepisu. Zakwestionowano w skardze twierdzenie Kolegium z którego wynika, że Burmistrz poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu nie dopełnił obowiązku pełnej analizy obszaru oddziaływania inwestycji przy sporządzaniu analizy urbanistycznej i formalno – prawnej wykonanej na potrzeby przedmiotowej decyzji. Kolegium nie odniosło się do dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w sprawie, która zawiera obraz wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się w sąsiedztwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium przyznało, że omyłkowo w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przywołany został przepis art. 53 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa rozpatrywana była w zakresie istnienia bądź nieistnienia przesłanek nieważnościowych, poczynione uchybienie nie miało wpływu na stanowisko jakie zapadło w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2013 r. uczestnicy postępowania I. Ś. – R. oraz W. R. poparli stanowisko Kolegium wyrażone w przedmiotowej sprawie i wnieśli o oddalenie skargi E. i M. S. Oświadczyli jednocześnie, że dołączony do skargi wyrys z mapy zasadniczej jest dokumentem zafałszowanym i niezgodnym ze stanem faktycznym istniejącym w terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż opisana decyzja Kolegium narusza prawo. Decyzje Kolegium podjęte zostały w trybie nadzoru, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia 29 stycznia 2007 r. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, może zostać wszczęte z urzędu lub jak w niniejszej sprawie na wniosek, w którym wskazuje się rażące naruszenie prawa przy podjęciu decyzji Burmistrza Gminy z dnia 29 stycznia 2007 r. Takich też kwalifikowanych wad wskazanej decyzji dopatrzyło się Kolegium, stwierdzając rażące naruszenie prawa przez organ administracji właściwy w sprawie warunków zabudowy, polegające na rażącym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), a także art. 8 kpa. Stwierdzono też wydanie decyzji na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchylonego przez ustawę z dnia 26 sierpnia 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492), z mocą obowiązującą od dnia 22 września 2004 r. Z poczynionych przez Kolegium ustaleń wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, natomiast organ pierwszej instancji przyjął, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej. Kolegium oceniło, że organ błędnie odstąpił od przeprowadzenia analizy, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym określił w decyzji niektóre z elementów warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. Tak ustalony stan faktyczny zdaniem sądu nie pozwala na bezwzględna ocenę, że zaistniały warunki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia 29 stycznia 2007 r., z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w powołanym przepisie, nie zostało określone w przepisach kodeksowych czy też pozakodeksowych. W nauce prawa administracyjnego i w orzecznictwie prezentowane są poglądy, że naruszenie prawa jest rażące wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu prawnego, który nie budzi żadnych wątpliwości i może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Według innych, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Prezentowany jest także pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, str. 102, L. Żukowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1998 r., str. 168-169; W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis-Nexis, Wydanie 2, Warszawa 2006 r., str. 219; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNCP nr 3/1994, poz. 36; wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego: z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA z 1995 r., nr 2, poz. 91; z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05 wraz z glosą B. Adamiak, OSP z 2007 r., z. 9, poz. 100; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 146/11, dostępny w internecie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzecznictwo dopuszcza także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Wydawnictwo Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź - Zielona Góra 1997 r., str. 104-105 i podane tam orzeczenia sądowe). Ponieważ działanie organu administracji publicznej rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności zasadniczo się różni od postępowania zwykłego, obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami przede wszystkim ściśle prawnymi. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ nie prowadzi ponownie postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją, nie może uzupełnić ewentualnych braków tego postępowania, a jedynie kontroluje czy przy wydawaniu decyzji wystąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 kpa. Należy jednak pamiętać, że wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1992 r., sygn. akt III SA 907/92, LEX nr 59737). Przy tak zakreślonych granicach postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Należy podkreślić, że również w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają w pełni zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego, bowiem przy pomocy tych przepisów organ nadzoru winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić, czy zaistniały okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest wskazaną kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wyjaśnić, że w ramach nadzoru, w związku z treścią wniosku o stwierdzenie nieważności, oceny legalności przedmiotowej decyzji z dnia 20 stycznia 2007 r. pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa dokonać należało na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. W tym kontekście oceniając zaskarżoną decyzję sąd uznał, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a w rezultacie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena rażącego naruszenia prawa była przedwczesna, ponieważ organ nie zanalizował w sposób kompletny i wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt tej sprawy, do decyzji organu pierwszej instancji dołączony został załącznik w postaci analizy urbanistycznej i formalno-prawnej, sporządzonej z uwzględnieniem stanu faktycznego w postaci zabudowy zagrodowej na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wraz z załącznikami graficznymi – do decyzji i do analizy. Z treści wniosku wynika zaś, że planowana budowa dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie uzgodniony z organami właściwymi w stanie prawnym z dnia podjęcia decyzji (zob. art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mający odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1): w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz w sprawach obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (w ówczesnym stanie prawnym wojewoda, w sprawach innych niż obszar parku narodowego i jego otuliny). Ponadto, jak słusznie zauważa się skardze, w aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja zdjęciowa wraz z numerami geodezyjnymi działek, obejmująca znajdujące się w sąsiedztwie obiekty budowlane. Kolegium nie uwzględniło wskazanych dowodów, przez co ocena rażącego naruszenia prawa wskutek braku właściwej analizy urbanistycznej jest wadliwa, a przynajmniej powierzchowna. Wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna, czego na gruncie niniejszej sprawy nie można zanegować, nie oznacza wprost, że waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa, niż wynikająca z zasady określonej w art. 16 kpa stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej oraz że skutki wadliwej decyzji powodują nieuchronną konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. Innymi słowy, że na terenie obejmującym inwestowaną działkę absolutnie wykluczona, nie do pogodzenia z punktu widzenia praworządności i demokratycznego państwa prawa, byłaby budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło, co stanowi również o naruszeniu art. 107 § 3 kpa, w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Twierdzenie przez Kolegium (działające jako organ pierwszej instancji), że decyzja Burmistrza Gminy z dnia 29 stycznia 2007 r. wydana została w oparciu o uchylony art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niczym nie zostało poparte – samo wymienienie tego przepisu w podstawie prawnej decyzji nie oznacza, że organ administracji przepis ten zastosował. Takie uchybienie nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa, a dla uznania, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej samo stwierdzenie Kolegium też nie jest wystarczające - należy to bezkwestyjnie wykazać. Sąd nie zauważył, żeby przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wydana była w warunkach nieobowiązującego art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc po uzgodnieniu z wojewodą, zarządem województwa oraz zarządem powiatu w zakresie zadań samorządowych i rządowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 – dotyczącego określenia rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w planie miejscowym województwa i art. 48 – dotyczącego opiniowania programów ministerstw i urzędów centralnych zawierających zadania rządowe przez sejmiki wojewódzkie. Zatem umieszczenie uchylonego art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy mogło być omyłkowe, w każdym razie związku tego przepisu z postępowaniem prowadzonym przez Burmistrza Gminy i jego rozstrzygnięciem w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wykazano. Wskazywanie jako naruszonych przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, bez wykazania wad kwalifikowanych tych naruszeń, nie może również zostać zaaprobowane. Nie każde naruszenie prawa jest bowiem rażącym, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odzwierciedla przeprowadzenia prawidłowej kontroli w ramach nadzoru, wobec braku należytych ustaleń odnośnie stanu faktycznego. Pozostaje więc niewyjaśnione, czy według Kolegium analiza urbanistyczno – architektoniczna w ogóle nie została przeprowadzona, mimo że decyzja o warunkach zabudowy zawiera pewne elementy warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, a do decyzji dołączono opisana analizę wraz z załącznikiem graficznym. Jednocześnie trzeba zauważyć, że wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a § 3 wskazanego rozporządzenia jest przepisem wykonawczym do tej ustawy. Jak wyjaśnia się w judykaturze, nie może być interpretowany z naruszeniem przepisów ustawy i zasad w niej ustanowionych. Wyznaczenie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady "ładu przestrzennego". Ochrona "ładu przestrzennego" na terenach, gdzie nie obowiązuje plan miejscowy ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa do zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjne wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu – art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić i nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. też wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, LEX nr 741383). Sąd nie podziela sugerowanej przez Kolegium zmiany przez burmistrza wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bez ustalenia rzeczywistych zamiarów wnioskodawcy. W istocie, jak przyjmuje się w judykaturze, treść wniosku zgodnie z art. 61 § 1 kpa określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990 r., nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli wnioskodawcy. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa) oraz prowadzić to postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca nie zakwestionował decyzji o warunkach zabudowy, nie wniósł od niej odwołania, akceptując dokonane przez burmistrza ustalenia. Nie można zatem twierdzić, że decyzja wydana została niezgodnie z wnioskiem inwestora. Tym bardziej uchybienia kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, podjętej mimo braku prawidłowej analizy, ale z uwzględnieniem zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 jak i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozważyć należało w całokształcie okoliczności faktycznych leżących u jej podstawy oraz zebranego materiału dowodowego. Tymczasem Kolegium bez należytych wyjaśnień i właściwej oceny oparło swe rozstrzygnięcie w głównej mierze na treści opisanego na wstępie wniosku uczestnika postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 stycznia 2007 r. W ramach kontroli legalności sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń, ani też nie dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie administracyjnej – to jest obowiązkiem organu administracji publicznej. Jeśli sąd zauważa istotne wady w przeprowadzonym postępowaniu może jedynie zaskarżony akt uchylić, jak o tym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona właściwej, wyczerpującej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie decyzji Burmistrza Gminy z dnia 29 stycznia 2007 r., z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej. W punkcie drugim sentencji wydano orzeczenie przewidziane w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.