II SA/Gd 118/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 10 grudnia 2025 r., nr XXI/247/2025 w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy części gruntu położonego w obrębie ewidencyjnym Borowy Las, oznaczonego w ewidencji gruntów numerem [...], stanowiącego własność Gminy Sierakowice na okres pięciu lat. postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu J. S. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pan J. S. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z 10 grudnia 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy części gruntu położonego w obrębie ewidencyjnym B., oznaczonego w ewidencji gruntów numerem [...], stanowiącego własność Gminy S. na okres pięciu lat. Zaskarżonej uchwale zarzucono: naruszenie prawa to jest art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na wyrażeniu zgody na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości na okres 5 lat z pominięciem przetargu w sytuacji, gdy nie istniały żadne szczególne przesłanki, które uzasadniałyby odstąpienie od przetargu, co dodatkowo narusza art. 32 Konstytucji RP ustanawiający zasadę równości wobec prawa; naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały opartej na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w okolicznościach niekompletnego poinformowania radnych o faktycznych celach podjęcia uchwały, a następnie na sformułowaniu uchwały w sposób niezapewniający zgodności z prawem sposobu faktycznego wykorzystania działki polegające na: 1) poinformowaniu radnych o gospodarczym wykorzystaniu działki, której dotyczy uchwała w sytuacji, gdy działka była już w tym momencie wykorzystywana na potrzeby posadowienia na niej betonowego płotu, o czym gmina wiedziała, a faktycznym celem zawarcia tej umowy była legalizacja nieprawidłowo postawionego na tej działce betonowego płotu, o czym radnych nie poinformowano; 2) niepoinformowaniu radnych, że na działce, która ma być wydzierżawiona na 5 lat na potrzeby gospodarstwa stoi płot, co do którego prowadzone jest postępowanie w sprawie możliwych nieprawidłowości jego postawienia, który dodatkowo ogranicza widoczność osobom wyjeżdżającym z posesji numer [..] i [...] w S., co spowodowało, że radni głosowali nad dzierżawą działki na cele gospodarcze a faktycznie doprowadzili do zalegalizowania podstawy prawnej użytkowania działki na której stoi nieprawidłowo postawiony płot; 3) nieprzekazanie radnym kompletnych informacji jakiej miejscowości dotyczy uchwała i podanie błędnego numeru działki w załączniku do uchwały, co spowodowało podjęcie uchwały naruszającej prawo; naruszenie § 41 pkt 1 i 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na stworzeniu podstawy prawnej do dysponowania działką przez właściciela płotu i zalegalizowania budowy płotu betonowego przy drodze w sytuacji, gdy osoba stawiająca płot nie miała tytułu prawnego uprawniającego do wykonywania robót budowlanych a ponadto płot ten stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi w ten sposób, że jest to płot betonowy, bez prześwitów, postawiony przy samej drodze w taki sposób, że ogranicza widoczność osobom wyjeżdżającym z posesji numer [..] i [..] w miejscowości S. Wskazując na naruszenie indywidualnego interesu prawnego Skarżący powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że sprawę nielegalnego i wadliwego posadowienia płotu zgłaszał wcześniej do urzędu gminy. Skarżący podał, że jest właścicielem gospodarstwa S. nr [..], a wydzierżawiona działka stanowi jego drogę dojazdową do drogi publicznej. Płot posadowiony przez użytkownika działki powoduje zagrożenie życia i zdrowia Skarżącego i innych użytkowników drogi, ponieważ istotnie ogranicza widoczność drogi z lewej strony. Urząd gminy wiedział przed podjęciem uchwały, że Skarżący kwestionuje legalność postawienia płotu i wiedział, że działka ta nie jest przez jej faktycznego użytkownika wykorzystywana gospodarczo a mimo to, wydał zgodę na dzierżawę tej działki na 5 lat bez przeprowadzenia przetargu, bez żadnego ku temu uzasadnienia. Zdaniem Skarżącego, uchwała naruszyła jego prawo do wzięcia udziału w przetargu, w sytuacji gdy miał interes prawny w uczestniczeniu w tym przetargu, ponieważ zawarcie umowy dzierżawy spornej działki pozwoliłoby Skarżącemu na podjęcie działań związanych z usunięciem płotu, który stanowi dla niego zagrożenie. Dodatkowo podjęcie uchwały o dzierżawie bez doprecyzowania w jej treści zastrzeżeń co do zakazu zabudowy tej działki powoduje, że utrzymany został stan zagrożenia dla życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego w tym miejscu w, w tym Skarżącego. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie w całości. Zdaniem organu, przedmiotowa uchwała nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a nadto Skarżący nie wykazał interesu prawnego do jej zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej "u.s.g.") oraz na podstawie art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej "u.g.n."). Z przepisów tych wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia. Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd orzekający w tej sprawie podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że kontrola zaskarżonej uchwały podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (...). Charakter prawny aktów, o których w przepisie mowa, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. (...) po pierwsze, gminy powołane są wyłącznie do wykonywania zadań publicznych, po drugie nie należy utożsamiać ogólnej kategorii zadania publicznego z kategorią sprawy z zakresu administracji publicznej, która ma charakter konkretny, po trzecie należy przyjąć domniemanie, iż każda sprawa załatwiana przez gminę ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, chyba że przyjmuje ona postać czynności cywilnoprawnej, której kontrola legalności poddana został kognicji sądu powszechnego. Niniejsza sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, bowiem mieści się w ramach publicznoprawnej działalności gminy. (...). Procedura, której efektem końcowym jest zawarcie umowy cywilnej jest jednakże ciągiem działań regulowanych wyłącznie przepisami prawa administracyjnego, a w jej trakcie podejmowane są akty z zakresu prawa publicznego i mieszczą się one w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 27 października 2020 r., I OSK 1695/20, przywołane orzecznictwo dostępne jest na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym wniosek Rady Gminy o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Odrzucenie skargi jest niemniej uzasadnione niewykazaniem przez Skarżącego naruszenia zaskarżoną uchwałą jego indywidualnego interesu prawnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis. Zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Podkreślić należy, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Jak podkreśla się w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji. Interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., II OSK 1587/15). W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób jest uznać, aby Skarżący wykazał naruszenie jego indywidulanego interesu prawnego, uprawniające go do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszony przez Skarżącego argument, że wydzierżawienie spornej części nieruchomości uniemożliwia mu nabycie tej nieruchomości w drodze przetargu może ewentualnie świadczyć o istnieniu faktycznego interesu prawnego Skarżącego, albowiem Skarżący nie wskazuje na żaden przepis prawa nakazujący gminie zbycie tej nieruchomości w formie przetargu, na żądanie skarżącego. W ocenie Sądu, o naruszeniu interesu prawnego zaskarżoną uchwałą można by mówić w sytuacji, gdyby Skarżący wystąpił przed jej podjęciem o wydzierżawienie tożsamej części nieruchomości w trybie bezprzetargowym, tak jak uczynił to pan S. F. Z podobną sytuacją mielibyśmy do czynienia, jeśliby Skarżący jako jeden z podmiotów określonych w art. 37 ust. 2 u.g.n., wniósł przed wydaniem uchwały o zbycie na jego rzecz nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Na takie okoliczności Skarżący jednak się nie powołuje i nie wynikają one z akt sprawy. Skarżący podnosi natomiast argument o nielegalnej zabudowie części wydzierżawionej działki płotem, która w jego ocenie stanowi zagrożenie dla odbywającego się ruchu drogowego. W tej mierze zauważyć należy, że kwestia zgodności z prawem zabudowy wydzierżawionej nieruchomości jest kwestią przepisów prawa budowlanego i stanowi zagadnienie odrębne od oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Jednocześnie zauważyć należy, że z samej treści skargi wynika, że sporny płot został w tym miejscu posadowiony przed podjęciem zaskarżonej uchwały, czyli jej podjęcie nie miało żadnego wpływu nawet na interes faktyczny Skarżącego. Zdaniem Sądu, o naruszeniu zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego Skarżącego nie świadczy także powoływanie się na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie dość, że Skarżący nie powołał się w tej mierze na żadne normy prawne nakazujące przeznaczenie gminie spornej części działki na potrzeby komunikacyjne, to nie wskazał także jaki miałoby to związek z wynikającym z normy prawa materialnego jego indywidualnym uprawnieniem. Kwestia bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego jest kwestią regulowaną odrębnymi przepisami i należy do obowiązków zarządcy drogi – w niniejszej sprawie do gminy. Sam komfort wyjazdu na drogę może świadczyć ewentualnie interesie faktycznym, jednakże, dopóki droga i zjazd odpowiadają przepisom prawa nie może być mowy o naruszeniu jakichkolwiek uprawnień Skarżącego. Co ciekawe, ze zdjęć załączonych do skargi wynika, że kwestionowany przez Skarżącego płot jest zlokalizowany poza drogą stanowiącą dojazd do m in. posesji Skarżącego. Objęta zaskarżoną uchwałą część działki nie przylega bezpośrednio do nieruchomości Skarżącego zatem trudno wskazać, w jaki sposób jej wydzierżawienie zgodnie z zaskarżoną uchwałą miałoby niekorzystnie wpływać na interes prawny Skarżącego. Podkreślenia wymaga, że zarówno sposób sformułowania zarzutów skargi jak i jej uzasadnienie odnoszą się w istocie do kwestionowania zasadności wybudowania spornego płotu, czyli do kwestii, które Skarżący mógłby ewentualnie kwestionować bądź przed organem architektoniczno-budowlanym bądź przed organem nadzoru budowlanego, jeżeli uzyskałby status strony w ewentualnie prowadzonym przez te organy postępowaniu. Samo wydzierżawienie nieruchomości nawet na określony cel (czego nota bene sporna uchwała nie reguluje) nie legalizuje ewentualnej, istniejącej na tej nieruchomości samowoli budowlanej, choć oczywiście może stanowić jedną z przesłanek legalizacji (prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Są to kwestie prawnie rozłączne, natomiast dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że nawet zatem jeśli faktycznym skutkiem podjęcia zaskarżonej uchwały będzie zalegalizowanie samowoli budowlanej, to wciąż nie wpłynie to na sytuację prawną Skarżącego. Skoro zatem Skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała prowadziła do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, to wniesiona skarga nie mogła być merytorycznie rozpoznana z powodu braku legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w pkt 1. sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego od skargi wpisu (300 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.