II SA/Gd 1188/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2001 r., nr [...], 2. stwierdza, że wymienione w punkcie decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 12 grudnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał D. K. rozbiórkę dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr we W. przy ul. [...] garażu bez wymaganego pozwolenia na budowę o wymiarach w rzucie poziomym 5,40 x 3,53 [m] wraz z tarasem wykonanym nad garażem. Decyzję wydano na podstawie art. 48, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zmianami) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 29.11.2001 r. dokonano oględzin na działce nr we W. przy ul. [...] wskutek wszczęcia postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu pisma Państwa K. i T. Ł. z dnia 24.10.2001 r., które wpłynęło do tut. Inspektoratu w dniu 24.10.2001 r. Podczas tych oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej działce dobudowano do istniejącego budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę garaż o wymiarach w rzucie poziomym 5,40 x 3, 53 m. Konstrukcja ścian garażu murowana, z góry garaż zamknięto płytą żelbetową. Na płycie żelbetowej wykonano taras. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że inwestorem pobudowanego w 1998 r. garażu jest D. K.. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30". Rozpoczęcie robót budowlanych przy realizacji garażu stanowiącego część obiektu budowlanego stosownie do treści art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane wymagało ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z treścią art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego obligatoryjnie nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nadto organ uznał, że K. i T. Ł. nie są stroną postępowania z powodu braku interesu prawnego. Działka, na której usytuowany jest garaż nr nie sąsiaduje bowiem z działką nr, której właścicielami są wnioskujący. D. K. we wniesionym odwołaniu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż inwestor wykonał przedmiotowy garaż bez stosownej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości w sprawie budowy tegoż garażu było prowadzone postępowanie administracyjne, w toku którego inwestor otrzymał akceptację swoich zamierzeń w postaci stosownego orzeczenia. Stwierdziła, że organ I instancji wskazał na brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a konkretnie na dobudowę tegoż garażu do istniejącego budynku mieszkalnego. Nie kwestionując braku wskazanej przez organ decyzji, odwołująca się podniosła, że w dniu 12.12.1997 r. Burmistrz Miasta wydał decyzję o warunkach i zagospodarowaniu terenu, w której to wyraził zgodę na dobudowę garażu objętego wnioskiem. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne. W tej sytuacji trudno przypisać inwestorowi znamiona umyślnej samowoli budowlanej. Odwołująca się podniosła nadto, że dobudowane pomieszczenie garażowe jest zlokalizowane w taki sposób, że nie narusza uzasadnionych praw właścicieli czy też użytkowników działek sąsiednich. Gabaryty zaś tego pomieszczenia nie powodują przekroczenia powierzchni zabudowy działki ponad dopuszczalne parametry. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2002 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 106 póz. 1126 z 2000 r. z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z art. 32 Prawa budowlanego, stanowi jeden z warunków uzyskania tego pozwolenia. Charakter i gabaryty obiektu oraz okoliczności jego powstania nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, ponieważ nie usprawiedliwiają faktu popełnienia ewidentnej samowoli budowlanej. W takim przypadku postępowanie organów nadzoru budowlanego nie podlega uznaniowości, gdyż powstanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę obliguje do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła D. K. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę jej wydania polegający na niezasadnym założeniu, iż inwestor zrealizował przedmiotowy garaż poprzez umyślną samowolę, bez stosownej decyzji, podczas gdy w sprawie budowy garażu było prowadzone postępowanie administracyjne, w toku którego to inwestor otrzymał akceptację swoich zamierzeń budowlanych w postaci pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej stanowisko organu jest niezasadne i dla niej krzywdzące. Nie można bowiem przyjąć, by inwestorka w sposób zamierzony, świadomy dopuściła się samowoli budowlanej. Skarżąca podniosła, iż przedmiotowy garaż jest wkomponowany w istniejący budynek mieszkalny, jest wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem i jego lokalizacja nie narusza uzasadnionych praw właścicieli czy też użytkowników sąsiednich działek, a gabaryty pomieszczenia nie stoją w sprzeczności z dopuszczalnymi parametrami w tej mierze. W tym kontekście zdaniem skarżącej istnieje możliwość uzyskania przez nią pozwolenia na użytkowanie kwestionowanego pomieszczenia bez konieczności dokonywania rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego zalicza do robót budowlanych wykonanie obiektu budowlanego, jak również jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę. Roboty budowlane polegające na dobudowie garażu o wymiarach 5,40 x 3,53 m wraz z tarasem wymagały zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestycja, na której przeprowadzenie wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę lub dokonanie obowiązku zgłoszenia budowy, przeprowadzona bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną, spotykającą się z sankcją przewidzianą w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten jako przesłankę nakazu rozbiórki wskazuje budowę obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja ta, zgodnie z brzmieniem art. 48 Prawa budowlanego, znajduje zastosowanie, także w przypadku budowy części obiektu budowlanego. Granicą zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest jednakże możliwość wyodrębnienia podlegającej rozbiórce części obiektu budowlanego. Częścią obiektu budowlanego jest m. in. część innego obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, która jest na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2399/99). Organ nadzoru budowlanego nie może zatem na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem możliwości doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a obowiązek taki winien być nałożony w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 w przypadku samowoli budowlanej, innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, organ administracji wydaje przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego i dążenia do ustalenia prawdy materialnej. W niniejszej sprawie organy nie dokonały jednakże ustaleń odnośnie sposobu budowy garażu oraz nadbudowanego nad nim tarasu. Brak jest ustaleń czy garaż ten jest trwale połączony z konstrukcją budynku, a w szczególności zaś czy jego rozbiórka nie wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie ściany, do której dobudowano garaż. Dopiero po dokonaniu szczegółowych ustaleń faktycznych odnośnie pierwotnego stanu budynku, określeniu czy dobudowa stanowi pod względem funkcjonalnym wydzieloną część obiektu budowlanego i czy w razie jej rozbiórki nie należałoby jednocześnie orzec o przywróceniu budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, możliwe było podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. W razie potwierdzenia powyższych zastrzeżeń należałoby sprawę wykonania dobudowy garażu z tarasem rozstrzygnąć w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zapadły zatem z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać przy tym należy, że podnoszony przez skarżącą argument dotyczący braku wiedzy o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i posiadaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezasadny. Sankcja rozbiórki jest bowiem niezależna od świadomości inwestora o istnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Za niezasadny uznać także należy argument o wykorzystywaniu garażu zgodnie z przeznaczeniem oraz posiadaniu przez garaż właściwych gabarytów. Okoliczności te w świetle treści art. 48 Prawa budowlanego nie mają znaczenia dla orzeczenia nakazu rozbiórki, sankcja przewidziana w tym przepisie nie jest bowiem uzależniona od przyczyn samowoli budowlanej ani jej skutków w zakresie charakteru i wielkości obiektu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione.