II SA/Gd 1189/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia SO Tamara Dziełakowska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2002r., nr [[...]] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania ekspertyzy wodno - ściekowej dla nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2001r., nr [[...]], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. R. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 grudnia 2001 r. Nr [[...]] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania nakazu wykonania ekspertyzy wodno- ściekowej dla nieruchomości położonej przy ul J., działka nr [[...]] i przy ul. J., działka nr [[...]] w S. Decyzja została wydana na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w 1998 r. na wniosek R. i K. R. właścicieli nieruchomości położonej przy ul. J. dokonano kontroli gospodarki wodno - ściekowej na terenie nieruchomości sąsiednich przy ul. J. [[...]] i [[...]], gdyż skarżący twierdzili, że występujące na tych nieruchomościach nieprawidłowości są przyczyną zalewania ich piwnicy. W trakcie kontroli stwierdzono, że zbiorniki na ścieki są podłączone przelewem do kanalizacji deszczowej w ulicy J. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. H. - właścicielce działki nr [[...]] wykonanie nowego szamba jako szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki zgodnie z przedłożoną opinią techniczną oraz likwidację przelewów kanalizacji sanitarnej do burzówki. Wprawdzie decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy to jednak A. H. wykonała na swojej nieruchomości szczelny zbiornik bezodpływowy na ścieki, co zarazem spowodowało odłączenie przelewu z szamba do kanalizacji deszczowej w ulicy J. W chwili obecnej wody deszczowe z połowy dachu budynku na posesji nr [[...]] oraz z budynku nr [[...]] są odprowadzane do studzienki zbiorczej na działce nr [[...]] i dalej do kanalizacji deszczowej w ulicy, natomiast wody deszczowe z drugiej części budynku przy ul. J., które od strony nieruchomości Państwa R. i K. R. do tej pory były odprowadzane na teren posesji, zostały również odprowadzone do kolektora kanalizacji burzowej w ulicy. Stan powyższy został sprawdzony w trakcie kontroli nieruchomości w dniu 12.09.2000 r., w obecności właścicielki A. H. przy okazji innej sprawy dotyczącej remontu wiatrołapu i opisany w protokole z tej kontroli. W związku również z faktem, że w przedłożonej przez Państwa R. i K. R. ekspertyzie określono także, że na zalewanie ich piwnicy zasadniczy wpływ ma naturalne ukształtowanie terenu ze spadkiem w kierunku nieruchomości przy ul. J. oraz, że mogą mieć wpływ nieprawidłowości w gospodarce wodnościekowej na posesjach przy ul. J. [[...]] i [[...]] to należy stwierdzić, że skoro element nieprawidłowości został wyeliminowany, w związku z tym zalewanie piwnicy jest spowodowane przez naturalne ukształtowanie terenu. Zdaniem organu, zalewanie piwnicy p. R. jest głównie spowodowane brakiem prawidłowej izolacji pionowej ścian budynku przy ul. J. [[...]], która to ściana stoi na granicy z nieruchomością sąsiednią tj przy ul. J. [[...]]. Odnośnie twierdzeń p. R., iż była studnia na posesji przy ul. J. [[...]] jest nielegalnym szambem do odprowadzania wód opadowych z dachu i kiedy się napełni zalewa ich pomieszczenia organ wskazał, iż w trakcie wizji lokalnej stwierdzono, że była studnia została zlikwidowana w 1955 roku. Stwierdzono również w oparciu o dodatkową kontrolę, że budynki gospodarcze na nieruchomości przy ul. J. [[...]] nie naruszają § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1998 r. ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 z 1980 r. ze zm. ) oraz, że zabudowa na obydwu nieruchomościach nie narusza § 79 ust. 1 w/w rozporządzenia, gdyż bezspornym jest fakt, że teren jest naturalnie ukształtowany w ten sposób, że spływ wód opadowych jest w stronę nieruchomości przy ul. J. [[...]]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. R. wskazując, iż organ nie rozpoznał sprawy zalewania jej kotłowni i piwnicy z sąsiednich posesji. Wydana decyzja powiela jedynie poprzednią decyzję w sprawie z dnia 22.06.2001 r. uchyloną przez organ odwoławczy. Skarżąca wskazała, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 13.06.2000 r. zwrócił uwagę na konieczność opracowania w sprawie ekspertyzy dotyczącej gospodarki wodno - ściekowej dla nieruchomości położonych przy ul. J. [[...]] i [[...]]. Mimo to organ I instancji odmówił wydania stosownej decyzji. Skarżąca wskazała, iż nie jest prawdą, że wszystkie wody z sąsiednich posesji są odprowadzane do kanalizacji burzowej. Dodatkowym źródłem zalewania jej kotłowni jest wybetonowane podwórko na nieruchomości przy ul. J. [[...]] ze spadkiem w stronę jej posesji. Samowolnie wybudowane pomieszczenia przez sąsiada nie posiadają żadnych rynien, a część dachu ma rynnę tylko do połowy. Jej budynek nie ma izolacji lecz jej wykonanie nie jest obecnie możliwe, gdyż sąsiedzi dobudowali do tego budynku inne pomieszczenia. Skarżąca wniosła o nakazanie właścicielom sąsiednich posesji wykonania ekspertyz i zlikwidowania przyczyn zalewania jej domu. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 kwietnia 2002 r. Nr [[...]] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W jej uzasadnieniu wskazano na okoliczności przytoczone przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, iż wprawdzie w piśmie z dnia 13.06.2000 r. wyraził pogląd o konieczności opracowania ekspertyzy dot. gospodarki wodno - ściekowej nieruchomości przy ul. J. [[...]] i [[...]] w S. ze szczególnym uwzględnieniem pojemności i stanu technicznego zbiorników na ścieki, jednak z uwagi na wykonanie nowego zbiornika na ścieki oraz odprowadzenia wód opadowych z dachu do kanalizacji burzowej ( potwierdzonych protokołem z wizji z dnia 12.09.2000 r. ) opracowanie takiej ekspertyzy stało się bezzasadne. Kwestia prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z dachów (orynnowania) budynków gospodarczych na posesji przy ul. J. [[...]] nie wymaga opracowania ekspertyzy, winna być natomiast wyjaśniona przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła R. R. Skarżąca wskazała, iż od wielu lat jej dom jest systematycznie zalewany przez wody opadowe spływające od strony sąsiednich nieruchomości. Przyczyną tego stanu rzeczy są następujące nieprawidłowości występujące na sąsiednich posesjach: wybetonowane podwórko ze spadkiem w stronę jej nieruchomości, samowolnie wybudowana weranda powodująca ukierunkowanie spływu wód na jej kotłownię, samowolnie wybudowane nieorynnowane pomieszczenia oraz nielegalny zbiornik na ścieki. Skarżąca wskazała, iż nie miała możliwości wskazania tych nieprawidłowości organowi I instancji ponieważ nie została dopuszczona do uczestnictwa w dokonywanych wizjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu skarga jest w pełni zasadna. Organy obu instancji wydając decyzje w niniejszej sprawie nie wskazały przepisów prawa będących podstawą ich wydania poza przepisami kompetencyjnymi, określającymi podział zadań i obowiązki organów nadzoru budowlanego ( art. 80 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1 pkt.2 i art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane ). Należy wskazać, iż przepisy ustawy Prawo budowlane określają w jakich okolicznościach organ administracji publicznej może nałożyć na uczestników procesu budowlanego obowiązek przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz ( vide: art. 62 ust. 3, 78 ust. 2 i 81c ust. 2 ustawy ). W niniejszej sprawie ani zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odwołuje się do żadnego z w/w przepisów i nie rozważa okoliczności wskazujących na brak takiego obowiązku strony. Już ta okoliczność podważa prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Ponadto należy zauważyć, iż wskazane wyżej przepisy określają uprawnienia organów nadzoru budowlanego do żądania od stron przedstawienia ocen technicznych i ekspertyz w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, procesowy charakter tych przepisów nie daje podstaw do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje sytuację prawną strony postępowania. Wniosek taki wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Wszczynając postępowanie administracyjne organ administracji publicznej stosownie do zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6 i 7 kpa ma obowiązek w pierwszej kolejności dokładnie ustalić treść żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania a następnie ma obowiązek z urzędu przeprowadzić wszystkie dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Po dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje stosownie do art. 104 kpa rozstrzygają sprawę co do jej istoty. W toku prowadzonego postępowania organ administracji publicznej wydaje natomiast postanowienia, których celem nie jest rozstrzygnięcie o istocie sprawy lecz rozstrzygnięcie i załatwienie poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania ( art. 123 § 2 kpa ). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż postanowienia dotyczące obowiązku przedłożenia ekspertyz wydane na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 oraz art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego mają charakter dowodowy i procesowy (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r., II S.A./Gd 1425/98, ONSA z 2000 r., nr 2, poz. 71; wyrok NSA z 13 grudnia 1985 r., II S.A. 1843/85, ONSA 1985 r., z. 2, poz. 35 ). Z powyższego wynika, iż postanowienia w przedmiocie obowiązku przedłożenia przez strony ekspertyz lub ocen technicznych nie mogą rozstrzygać istoty sprawy administracyjnej lecz stanowią jedynie element ustalania przez organ stanu faktycznego sprawy. Działania organu podejmowane w trybie przepisów art. 62 ust. 3 czy 81c ust. 2 zmierzają bowiem do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż odmowa przez organ nadzoru budowlanego wydania nakazu wykonania ekspertyzy technicznej w drodze decyzji administracyjnej nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w przepisach Prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne ma obowiązek z urzędu przeprowadzić wszystkie dowody zmierzające do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Realizując tą zasadę organ administracji, o ile uznaje za zasadne nałożenie na stronę postępowania obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej, wydaje w tym przedmiocie odpowiednie postanowienie. Konsekwencją jego niewykonania jest uprawnienie organu zlecenia wykonania ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia. Z kolei w przypadku gdy organ w toku postępowania nie znajduje podstaw do nałożenia na stronę takiego obowiązku, to nie wydaje w tym przedmiocie żadnego postanowienia dowodowego lecz na podstawie innych przeprowadzonych w sprawie dowodów rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Załatwiając sprawę w formie decyzji organ ma obowiązek wskazać i ocenić wszystkie dowody przeprowadzone w sprawie. Prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym również nie skorzystanie przez organ pierwszej instancji z uprawnień kompetencyjnych do żądania od stron dowodów (ekspertyz lub ocen technicznych ) podlega ocenie przez organ drugiej instancji w toku kontroli wydanej decyzji. Z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie ani przedmiot postępowania ani zakres prowadzonego postępowania dowodowego. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 05.08.1998 r. wynika, iż wszczęto postępowanie "w sprawie gospodarki wodno - ściekowej na nieruchomości położonej przy ul. J. [[...]] i [[...]]". Decyzją z dnia 31.08.1998 r. umorzono natomiast postępowanie administracyjne w sprawie zalewania pomieszczeń w budynku na nieruchomości przy ul. J. [[...]]. Decyzja ta została uchylona albowiem organ odwoławczy wskazał na konieczność opracowania ekspertyzy dotyczącej gospodarki wodno - ściekowej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej dla budynków położonych na nieruchomościach przy ul. J. [[...]], [[...]], [[...]]. Kolejną uchyloną decyzją wydaną w sprawie nakazano skarżącym opracowanie ekspertyzy "wpływu przerwanych melioracji podczas wykonywania robót budowlanych w kotłowni budynku na zalewanie piwnic". Z kolei decyzją z dnia 22.06.2001 r. uchyloną przez organ odwoławczy odmówiono wydania nakazu ekspertyzy wodno - ściekowej dla nieruchomości położonej przy ul. J. [[...]] i [[...]]. Ostatecznie wydano w sprawie decyzję z dnia 20.12.2001 r. opisaną na wstępie, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy. Z akt sprawy i powyższych rozstrzygnięć nie sposób ustalić jednoznacznie jaki był przedmiot niniejszego postępowania. Przedmiotem tym nie mógł być natomiast wyłącznie obowiązek przedłożenia przez stronę ekspertyzy technicznej Jak już wyjaśniono wyżej, obowiązek ten stanowi bowiem jedynie element wyjaśniania przez właściwy organ okoliczności stanu faktycznego sprawy. Procesowy obowiązek strony do przedłożenia ekspertyzy lub brak takiego obowiązku nie mógł więc być w ogóle rozstrzygnięty przez organ w drodze decyzji administracyjnej, której celem jest ostateczne załatwienie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści pism i odwołań skarżącej, organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia przyczyn zalewania nieruchomości p. R. przez właścicieli działek sąsiednich. W toku więc prowadzonego postępowania organ administracji miał obowiązek jednoznacznie ustalić przyczyny zalewania kotłowni skarżących i ustalić, czy przyczyny te wynikają z nieprawidłowości w gospodarce wodno - ściekowej sąsiednich nieruchomości, czy też z innych działań inwestycyjnych podejmowanych przez właścicieli sąsiednich posesji. Stąd zasadny jest zarzut skarżącej, iż organ nie rozpoznał należycie sprawy i nie ustalił przyczyn zalewania jej piwnicy z nieruchomości sąsiednich. Rozstrzyganie natomiast, czy i która ze stron postępowania ma obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, pomocnej dla ustalenia przez organ okoliczności faktycznych, nie załatwia sprawy co do jej istoty ani nie wyjaśnia zgłaszanych przez skarżącą nieprawidłowości wodno - ściekowych i inwestycyjnych na gruntach sąsiednich. Powyższe nieprawidłowości wskazują, iż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 104 kpa. Ponieważ naruszenia te maja. istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.