II SA/Gd 119/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędziowie: NSA Sławomir Kozik WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia 4 stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 28 listopada 2001 r. nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia 4 stycznia 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 28 listopada 2001 r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego J. C. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 08 listopada 1999 r. J. C. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy , nabywając status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych, który pobierał do dnia 15 maja 2001 r.. W dniu 08 listopada 2001 r. strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, jednocześnie wnosząc o zaliczenie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie "B" w G. oraz "S" w G. jako zatrudnienia w szczególnych warunkach. Zgodnie z art 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawo do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Art. 37j ust. 1a ustawy stanowi, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Jak wynika z akt sprawy strona udowodniła w sposób nie budzący wątpliwości legitymowanie się ponad 30 letnim okresem uprawniającym do zasiłku. Organ I instancji z kolei odmówił uznania stronie wykonywania prac w szczególnych warunkach w okresie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie "B"w G. Natomiast uznał wykonywanie przez stronę prac w szczególnych warunkach w okresie zatrudnienia w "S" w G. Następnie organ II instancji stwierdził, że za pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach uważa się, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 z 1998 r.), pracowników zatrudnionych przy pracach o znacznej szkodliwości dla zdrowia oraz znacznym stopniu uciążliwości lub wymagających wysokiej sprawności psychofizycznej ze względu na bezpieczeństwo własne lub otoczenia. Rodzaje stanowisk oraz prac, których wykonywanie ustawodawca uznał za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze określone zostały bezpośrednio w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43 zpóźn. zm.). Wymienione rozporządzenie Rady Ministrów wprowadza przepisy szczególne w zakresie środków dowodowych stanowiących podstawę ustalenia wykonywania zatrudnienia w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Takim przepisem jest § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu jedynym podmiotem posiadającym legitymację do poświadczenia okoliczności zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest pracodawca. Dokonuje on tego poprzez wystawienie odpowiedniego świadectwa pracy lub świadectwa wykonywania prac w szczególnych warunkach na podstawie posiadanej dokumentacji. Treść powyższych dokumentów wystawionych przez pracodawcę jest dla organu zatrudnienia wiążąca zarówno w znaczeniu pozytywnym, jak i negatywnym. Są one bowiem dowodem na okoliczność wykonywania przez pracownika pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Z kolei odmowa ich wydania oznacza niewykonywanie pracy tego rodzaju za okres, którego odmowa dotyczy. Organ odwoławczy wskazał, że jedynymi dokumentami przedłożonymi organowi zatrudnienia wystawionymi przez obu pracodawców są świadectwa pracy. Jednak brak jest w ich treści stwierdzenia, iż we wskazanych okresach zatrudnienia J. C. był zatrudniony w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zatem organ I instancji prawidłowo ustalił, że powyższe świadectwa pracy nie są dowodami na podnoszoną przez stronę okoliczność. Ponadto strona nie przedłożyła innego dowodu z dokumentu wystawionego przez tych pracodawców, z którego treści wynikałoby wprost, iż była zatrudniona w powyższych warunkach. Strona przedłożyła natomiast dwa inne dokumenty tj.: 1) wystawione w dniu 26 czerwca 2000 r. przez Składnicę Akt – "Sz" w G. świadectwo wykonywania prac w szczególnych warunkach w okresie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie "B" w G. 2) wystawione w dniu 04 listopada 1999 r. przez "F" Sp. z o.o. Archiwum "S"w G. zaświadczenie o wykonywaniu pracy zaliczanej do I-ej kategorii zatrudnienia (tj. o wykonywaniu prac w szczególnych warunkach) w okresie zatrudnienia w "S" w G. Organ II instancji podniósł, iż Składnica Akt – "S" w G. nie posiada legitymacji do dokonania powyższej czynności, gdyż nie jest zakładem pracy strony ani następcą prawnym pracodawcy J. C.. Natomiast zaświadczenie wystawione przez "F" Sp. z o.o. Archiwum "S" w G. nie może skutecznie prawnie poświadczyć wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, gdyż nie jest wymaganym przez obowiązujące w/w przepisy świadectwem pracy lub świadectwem wykonywania prac w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, do których wystawienia wskazany podmiot nie posiada uprawnień. Wskazane jednostki przejęły jedynie akta osobowe pracowników. Stąd też uznanie przez organ I instancji zatrudnienia w "S" w G. jako zatrudnienia w szczególnych warunkach na podstawie przedłożonego dokumentu z dnia 04 listopada 1999 r. jest nieprawidłowe. W tym stanie art 37j ust. 1a ustawy zmusza stronę do wystąpienia na drogę postępowania sądowego. Bowiem w przypadku nieposiadania dokumentu wystawionego przez pracodawcę J. C. okoliczność wykonywania pracy w szczególnych warunkach może udowodnić zgodnie z treścią przywołanego przepisu wyłącznie prawomocnym orzeczeniem sądu. Przepis ten powoduje, iż organ zatrudnienia pozbawiony jest uprawnienia do samodzielnego ustalenia w toku postępowania dowodowego okoliczności zatrudnienia w tych warunkach na podstawie innych dowodów niż dowód z dokumentu wystawionego przez pracodawcę lub prawomocnego orzeczenia sądu. Organ informacyjnie wskazał stronie na art. 464 § 1 kpc, stwierdzając, że z jego treści wynika, iż odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy inny organ uprzednio uznał się za niewłaściwy, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji Sąd Pracy, o ile J. C. wystąpi na drogę postępowania sądowego, obowiązany będzie rozpoznać sprawę. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że J. C. udowodnił, iż legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku w wymiarze co najmniej 30 lat, jednak jednocześnie nie udowodnił zatrudnienia przez okres co najmniej 15 lat w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zatem strona nie spełniła wszystkich wymogów z art. 37 j ust. 1 pkt 2 ustawy ani wymogów określonych w art. 37j ust. 1 pkt 1 ustawy, warunkujących nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. C. podał, że pracował w warunkach szczególnych jako spawacz elektryczny w "S" oraz Przedsiębiorstwie "B" w G. i po rozwiązaniu stosunku pracy z tymi przedsiębiorstwami nie otrzymał świadectw pracy w szczególnych warunkach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organy zatrudnienia nie mogą w drodze dowodowego postępowania administracyjnego samodzielnie ustalać wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Przepis ten jest szczególnym przepisem o charakterze proceduralnym, który wyłącza w zakresie nim uregulowanym stosowanie zasad postępowania wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Reguły tej nie może ograniczać art. 37j ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.)- Niniejszy przepis stanowi, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, są uwzględnianie po przedłożeniu dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Cytowany przepis nie stanowi jednak, że organ uwzględnia wskazane w nim okresy pracy wyłącznie na podstawie określonych w jego treści dokumentów lub prawomocnych orzeczeń sadu. Wobec tego brak jest podstaw do uznania, że omawianym przepisem ograniczone zostało postępowanie dowodowe przed organem, którego zasady uregulowane zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 37j ust. 1a cytowanej ustawy określa jedynie jakiego rodzaju dokumenty stanowią podstawę do zaliczenia wskazanych w nim okresów pracy jako pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Nadto dla uwzględnienia przez starostę okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wystarczy jedynie istnienie podstawy w postaci prawomocnego orzeczenia sądu. Zatem z treści art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika, że przewiduje on dwie formy wykazywania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Jedną z nich jest postępowanie przed starostą, który stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 ustawy ustala prawo do zasiłków przedemerytalnych i je przyznaje w oparciu o określonego rodzaju dokumenty oraz w wszelkie inne środki dowodowe (art. 75 § 1 k.p.a.). Drugą formę natomiast stanowi prawomocny wyrok sądu powszechnego wydany w sprawie o ustalenie faktu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Taki wyrok stanowi wówczas wystarczającą podstawę dla uwzględnienia wskazanego w nim okresu jako okresu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Wobec powyższego należy stwierdzić, że nieposiadanie przez stronę wyroku sądu powszechnego ustalającego okresy pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze skutkuje tym, że organy administracji publicznej ustalają prawo do zasiłków przedemerytalnych i przyznają je po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym konieczne jest ustalenie istnienia wszystkich przesłanek niezbędnych dla przyznania tego prawa. Oznacza to, że w razie braku dokumentów, stanowiących podstawę do uznania okresów pracy jako okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, łącznie nawet z przesłuchaniem wskazywanych przez stronę świadków. Okresy zatrudnienia nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowej sprawie takiego wszechstronnego, pełnego postępowania przed organem odwoławczym jak i przed organem I instancji nie było. Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz odpowiedzi na skargę organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że w świetle art. 37j ust la ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu tylko przed sądem powszechnym możliwe jest ustalenie czy wykonywana przez stronę praca była pracą wykonywaną w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Wobec powyższego doszło do naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego należało uchylić decyzje organów obu instancji, gdyż zachodzi w sprawie konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego oraz dokonania kompleksowej oceny pełnego materiału dowodowego! który będzie stanowił podstawę wydania decyzji w sprawie. Organy administracji publicznej ponownie rozpatrując sprawę zobowiązane będą do samodzielnego ustalenia czy skarżący w zakwestionowanych przez nie okresach pracował w warunkach szczególnych. W związku z tym w razie wątpliwości co do treści przedłożonych przez skarżącego dokumentów celowym będzie przeprowadzenie dowodu z akt osobowych skarżącego a nawet jeżeli będzie to konieczne przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, których wskaże skarżący. Jednocześnie organy zatrudnienia będą miały na względzie ustawę z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252), a w szczególności przepis art. 29 i art. 30 niniejszej ustawy. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie .decyzja odmawiająca przyznania świadczenia w postaci zasiłku przedemerytalnego nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.