II SA/Gd 119/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Asystent Sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia 10 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 czerwca 2004 r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 czerwca 2004 r., nr [...] na podstawie art. 151 § 2, art. 146 § 2 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stwierdził, że jego decyzja nr [...] z dnia 14 kwietnia 2004 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca firmie A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wieży stalowej oraz posadowienia kontenera technologicznego na części działki nr [...] położonej przy ul. C. w G. wydana została z naruszeniem prawa; jednocześnie organ w nie uchylił tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek M. i H. Z. w dniu 23 czerwca 2004 r. zostało wznowione postępowanie w sprawie decyzji z dnia 14 kwietnia 2004 r., nr [...]. Wnioskodawcy jako właściciele działki nr [...] będąc stronami w sprawie bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania. W toku postępowania wznowieniowego umożliwiono zainteresowanym, a także innym stronom postępowania: P.P.J.B. P., T.S. D., M. J., A. D., D. W. K. zapoznanie się z zamierzeniem inwestycyjnym oraz wniesienie ewentualnych wniosków i zastrzeżeń w sprawie. Organ uznał, że zarzuty wniesione w dniu 12 lipca 2004 r. przez H. Z. i J. P., dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i e oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego nie znajdują uzasadnienia. Zdaniem organu sporządzone przez uprawnione podmioty dokumentacje dotyczące uzgodnień, warunków technicznych i spraw związanych z ochroną środowiska nie potwierdzają jakichkolwiek nieprawidłowości odnośnie przedmiotowej inwestycji. Z wydanych rozstrzygnięć wynika, że występowanie pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych następować będzie w miejscach niedostępnych dla ludności, a tym samym eksploatacja instalacji nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W konkluzji organ wskazał, że decyzja z dnia 14 kwietnia 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i zezwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wydana została z naruszeniem prawa, gdyż wymienione strony nie brały udziału w postępowaniu, ale zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie uchyla się wydanej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. P. domagając się jej uchylenie jako naruszającej szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego. Wojewoda decyzją z dnia 10 grudnia 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony w sprawie projekt budowlany spełnia wszelkie wymogi wynikające z przepisów prawa budowlanego i uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia. Ustosunkowując się do kwestii podnoszonych w odwołaniu organ podkreślił, iż projekt budowlany został uzgodniony z Wojewodą i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w zakresie oddziaływania na środowisko. W dokumentacji wykazano, że anteny pracują na wysokości 42 m. Ponadnormatywne pole elektromagnetyczne jest wytwarzane na znacznych wysokościach. Natomiast nieliczna zabudowa mieszkaniowa w sąsiedztwie wieży nie przekracza 9 m. Ponadto budowla oddalona jest od zabudowań w odległości 40m. Organ dodał, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 lipca 2003 r. uzgadniająca projekt budowlany przedmiotowej stacji bazowej była zaskarżona do Głównego Inspektora Sanitarnego, który utrzymał ją w mocy. Również decyzja Wojewody uzgadniająca projekt budowlany była zaskarżona do Ministra Środowiska, ale ze względu na uchybienie terminu odwołanie zostało oddalone. Organ odwoławczy uznał, że decyzja o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. zatem nie ma podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia organu I instancji z dnia 23 czerwca 2004 r. J. P. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 czerwca 2004 r., nr [...]. Skarżący zarzucił decyzjom naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit d i c oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 22 lipca 1998 r. (Dz. U. Nr 107, poz. 676) w sprawie szczegółowych zasady ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania, art. 7, art. 8, art. 146 § 2 i 151 § 2 k.p.a. oraz błędne zastosowanie art. 156 k.p.a. Ponadto stwierdził, że decyzje naruszają jego interes prawny. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż wieża stacji bazowej telefonii komórkowej wyposażona w anteny sektorowe i elektryczną linię wysokiego napięcia wytwarza pole elektromagnetyczne i emituje promieniowanie jonizujące, które wpływa na interes osób trzecich w sposób nieporównywalny z innymi obiektami budowlanymi. Zdaniem skarżącego w świetle § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nie ma żadnej możliwości zawieszenia źródła promieniowania nad obszarem zabudowy mieszkaniowej, ani też wyznaczonej wysokości zawieszenia nad poziomem terenu. Jedynie charakter obszaru decyduje o lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie z projektowanym nowym planem zagospodarowania przestrzennego na obszarze ul. C. w G. w części oznaczone jako numer [...] przewidywana jest zabudowa mieszkaniowa. Skarżący wskazał, że przedmiotowa wieża została wybudowana w odległości 9 m od granicy jego nieruchomości oraz 32 m od ściany frontowej domu mieszkalnego. Jego zdaniem trudno przewidzieć skutki przebywania jego rodziny w zasięgu oddziaływania wieży, ale na pewno nie można stwierdzić, że wieża nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi. W przypadku awarii istnieje duże niebezpieczeństwo znalezienia się w obszarze, gdzie promieniowanie przekraczać będzie normy. Zawalenie się wieży może spowodować niebezpieczeństwo dla mienia i zdrowia jego rodziny. Zagrożenia te połączone z odgłosami metalicznego zgrzytu wydawanego przez konstrukcję wieży podczas silnego wiatru powodują stały stres i pogorszenie warunków życia jego rodziny. Niezależnie od powyższych względów w związku z lokalizacją wieży nastąpiło znaczne obniżenie wartości nieruchomości usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie stacji bazowej. Ten element sprawy został całkowicie pominięty przez organy orzekające. Jedynym uzasadnieniem decyzji było powołanie się na uprawnienia i klasyfikacje osób opracowujących dokumentację projektowo-techniczną oraz zachowanie procedur uzgodnień koniecznych do wydania decyzji. Następnie skarżący powołał się na orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na obowiązek organu orzekającego do uwzględnienia wszelkich wniosków i interesów stron postępowania oraz konieczność zebrania pełnego materiału dowodowego (por. wyrok SN z dnia 12-02-1997 r., III RN 94/96, publ. OSN z 1997 r. nr 19, poz. 366; wyrok NSA z dnia 25-11-1988 r., IV SA 540/88, publ. ONSA z 1998 r. nr 2, poz. 90; wyrok SN z dnia 7-07-1994 r., III ARN 26/94, publ. OSN z 1995 r. nr 11, poz. 127). Zdaniem skarżącego Wojewoda odstępując od merytorycznego rozpoznania sprawy w sposób niedopuszczalny w postępowaniu odwoławczym zaskarżoną decyzję wydał wyłącznie w trybie art. 156 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał decyzję w następstwie wznowienia postępowania, z uwagi na wadę pierwotnego postępowania polegającą na braku udziału niektórych stron. W myśl art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Do tej regulacji nawiązuje art. 151 § 2 k.p.a., który stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wskazane przepisy stanowiły podstawę prawną decyzji organu I instancji. Należy zauważyć, iż wydanie decyzji po wznowieniu postępowania musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, w którym należy zachować zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyraźnie wskazuje na to art. 149§ 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 1994 r., IIIARN 26/94 (OSNP 1995/11/127): "Stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Takie znaczenie ma wyrażenie "wyłącznie" użyte w tym przepisie. W sytuacji zaś, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można zasadnie twierdzić, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania." W przedmiotowej sprawie organ I instancji w gruncie rzeczy nie dokonał analizy całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności nie odniósł się do twierdzeń stron w tym skarżącego. Prezydent Miasta opisał dokumentację składającą się na projekt budowlany oraz wskazał na wydane w wyniku odpowiednich uzgodnień decyzje właściwych organów. Jednakże organ w ogóle nie dokonał jakiejkolwiek analizy twierdzeń stron, w tym skarżącego, upatrujących określone zagrożenia związane z funkcjonowaniem planowanej inwestycji. Wobec tego nie można uznać, że organ I instancji uwzględnił cały materiał dowodowy wraz z twierdzeniami stron. W konsekwencji brak jest dostatecznych przesłanek, aby można twierdzić, iż w sprawie nie mogłaby zapaść inna decyzja niż dotychczasowa. Strony pominięte w prowadzonym postępowaniu, po jego wznowieniu zostały potraktowane w istocie rzeczy przedmiotowo, skoro organ nie posilił się na analizę podnoszonych przez nie argumentów. Zatem organ I instancji naruszył przepisy art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a. Wskazanych wyżej wad decyzji organu I instancji nie dostrzegł organ odwoławczy. Jego decyzja jest wielce ogólnikowa i w zasadnie powiela argumentację organu I instancji. W związku z tym należy uznać, że również decyzja Wojewody jest wadliwa. Organ odwoławczy akceptując rozstrzygnięcie organu I instancji i pomijając, że w aktualnym stanie postępowania brak było podstaw pozwalających uznać, iż w sprawie nie mogłaby zapaść inna decyzja niż dotychczasowa, dopuścił się tym samym również naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. Wskazane wyżej naruszenie prawa przez organy obu instancji uzasadnia uchylenie decyzji tych organów, gdyż naruszenie to mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy wskazać, że analiza akta sprawy wskazuje, iż postanowienie o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie zostało wydane w dniu 23 czerwca 2004 r. Taką samą datę nosi decyzja nr [...] rozstrzygająca sprawę po wznowieniu postępowania przez Prezydenta Miasta. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 2003r., w którym prostuje oczywistą omyłkę w powyższej decyzji i stwierdza, że w wierszu pierwszym określającym datę zamiast "23.06.2004r." powinno być "30.07.2004 r." Jednakże organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 czerwca 2004 r., pomijając niniejsze postanowienie o sprostowaniu decyzji. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy brak jest potwierdzeń doręczenia przedmiotowego postanowienia stronom. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił kwestii daty wydania decyzji przez organ I instancji, jak również tego czy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 2003 r. zostało doręczone stronom i czy jest ostateczne. Należy, bowiem zwrócić uwagę na fakt, że postanowienie niniejsze zostało wydane po dniu wniesienia odwołania przez J. P. od decyzji z dnia 23 czerwca 2004 r. Wobec tego uchybienie to dodatkowo przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wobec wskazanych niejasności Sąd w wyroku decyzję organu I instancji opisał jako wydaną w dniu 23 czerwca 2004 r. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie powoduje, że Sąd nie może zająć stanowiska w kwestii zarzutów merytorycznych. To organy są zobowiązane na nowo rozpatrzyć sprawę merytorycznie i wydać rozstrzygnięcie, które będzie pozbawione wskazanych uchybień formalnych. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 152 w/w ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykona.