II SA/Gd 119/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi ASpółki Akcyjnej z siedzibą w A na decyzję Wojewody z dnia 26 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. A. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 26 listopada 2015 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 3 kwietnia 1975 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), Urząd Gminy zezwolił B. na budowę linii energetycznej [...] na nieruchomości będącej własnością S. K., stanowiącej działki nr [...]-[...] położone w C., gmina Ł. W dniu 11 kwietnia 2014 r. M. K. zwrócił się do Starosty o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w C., gmina Ł., obejmującej działkę nr [...] o pow. 2,4100 ha i działkę nr [...] o pow. 2,4300 ha. Starosta, decyzją z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe, gdyż uprawnienie do żądania odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2014 r., poz. 518) nie przechodzi wraz z przeniesieniem prawa własności nieruchomości na nowego właściciela. Organ wskazał, że uprawnionym do wystąpienia z takim wnioskiem był jedynie S. K., będący właścicielem nieruchomości w dacie wydania aktu, na mocy którego zezwolono na zajęcie nieruchomości pod budowę linii energetycznej. Wnioskujący M. K., będący obecnie właścicielem działek nr [...] i nr [...] położonych w C., nie jest zatem podmiotem uprawnionym do żądania odszkodowania. Od decyzji tej odwołanie wniósł M. K. zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. – poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie błędnej oceny, że na wnioskującego nie przeszły prawa i obowiązki publicznoprawne, w tym uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sytuacji, gdy jest on spadkobiercą S. K. Odwołujący się wyjaśnił, że L. K. – syn S. K. a ojciec odwołującego się jest spadkobiercą S. K. Z kolei, spadkobiercą po L. K. była jego żona D. K. oraz odwołujący się, który jest również spadkobiercą po swojej zmarłej matce D. K. M. K. wskazał, że decyzja Starosty wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 1 i 4 i art. 112 ust. 2 oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez ich niezastosowanie i nie wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki do jej wydania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił decyzję Starosty i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania pierwszoinstancynego doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sprawie nie wyjaśniono bowiem wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda wskazał, że Starosta nie dokonał ustaleń potrzebnych do oceny posiadania przez M. K. legitymacji do wystąpienia ze złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem. Organ stwierdził, że treści art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można rozumieć w ten sposób, że ustalenie i wypłata odszkodowania może nastąpić tylko i wyłącznie na rzecz osoby wywłaszczonej. Prawo do ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną budową urządzeń infrastruktury technicznej na cudzym gruncie przysługuje bowiem nie tylko osobie, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu powstania szkody ale także jej spadkobiercom albo osobie, która nabyła to prawo w wyniku przelewu przysługującej wywłaszczonemu wierzytelności. Uprawnionym do uzyskania odszkodowania nie będzie zaś każdy kolejny właściciel nieruchomości, który nabył w drodze kupna lub darowizny nieruchomość, na której znajdowały się już urządzenia obniżające jej wartość. Wojewoda zauważył jednak, że w niniejszej sprawie brak jest dowodu na okoliczność, że wnioskujący jest spadkobiercą S. K. Jako dowodu uprawniającego wnioskującego do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie można uznać bowiem uwierzytelnionej kserokopii akt zgonu L. K. ani umowy cesji tego roszczenia zawartej pomiędzy D. K. a wnioskującym, gdyż data tej umowy tj. 6 sierpnia 2014 r. budzi wątpliwości co do jej wiarygodności wobec faktu śmierci D. K. w dniu 4 sierpnia 2014 r. Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie ustalił daty powstania tzw. szkody tymczasowej tj. za straty w plonach, uprawach i zasiewach oraz nie poddał weryfikacji okoliczności przedawnienia się przedmiotowego roszczenia w tym zakresie. Wyjaśnił jednocześnie, że odszkodowanie przysługujące w związku z działaniami, o których mowa w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej nie podlega przedawnieniem i jego dochodzenie nie jest ograniczone w czasie. Przedawnieniu ulega jedynie część należnego odszkodowania tj. przysługująca za starty w plonach, uprawach i zasiewach, które to roszczenie przedawania się z upływem 3 lat od dnia wystąpienia szkody. Organ odwoławczy stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu nie wyjaśniono, czy odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem M. K., nie zostało już wypłacone. Organ stwierdził, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko wtedy, gdy uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane a w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość Wojewoda wskazał, że dopiero ustalenie powyższych okoliczności, umożliwi do wydanie decyzji w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta powinien dokonać stosownych ustaleń także co do następstwa prawnego podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w świetle art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. B. i jeśli zasadne okaże się ustalenie odszkodowania, powinien zlecić sporządzenie operatu szacunkowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien ponadto wziąć pod uwagę, że w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a. z uwagi na niedoręczenie wydanej decyzji pełnomocnikowi A. W skardze na powyższa decyzję A. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia - art. 138 § 2 k.p.a. i art. 9a w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem organ nie wskazał, jakie przepisy proceduralne zostały naruszone przez organ I instancji, - art. 9 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że mają one charakter przepisów procesowych, - art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 15 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a przed organem I instancji doszło do uchybień proceduralnych, które można określić jako istotne, - art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, w sytuacji gdy organ odwoławczy uznał materiał dowodowy za pozbawiony wiarygodności. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie wykazał w decyzji, aby w sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Z jej uzasadnienia nie wynika bowiem, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca podkreśliła, że organ II instancji pomimo to, że wskazał, jakie dowody mogłyby zostać przeprowadzone przez organ I instancji, sam kwestionował ich wiarygodność i zasadność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazane zostało, które z przepisów postępowania administracyjnego zostały naruszone oraz, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda wyjaśnił, że nie miał możliwości, z uwagi na umorzenie postępowania przez organ I instancji, podjęcia kroków zmierzających ku merytorycznemu załatwieniu sprawy. Ponadto, należyte ustalenie i ocena okoliczności stanowiących przesłanki podjęcia decyzji w sprawie (tj. krąg osób mających legitymację procesową czy też sporządzenie operatu szacunkowego) przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego. Wojewoda wskazał, że w toku przeprowadzonego przez niego postępowania nie pozbawił mocy dowodowej żadnego ze zgromadzonych w sprawie dowodów a jedynie wskazał na uzasadnioną wątpliwość, co do wiarygodności przedstawionej umowy cesji oraz jej przydatności w przedmiotowym postępowaniu oraz zaznaczył, że nieuwierzytelniona kserokopia aktu zgonu L. K. nie może stanowić dowodu na okoliczność, że M. K. jest spadkobiercą S. K. W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2016 r. skarżąca podtrzymała wniesioną skargę i podkreśliła, że organ II instancji dokonując merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie wskazał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tj. nie wskazał do naruszenia jakich przepisów doszło w toku wydania decyzji przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O ile zatem organ odwoławczy uzna, że sprawa wymaga wyjaśnienia okoliczności, mających istotny wpływ na treść decyzji, może skorzystać z unormowania art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia niewątpliwie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania, bowiem prawo to przysługiwało jedynie osobie będącej właścicielem nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności. Organ II instancji uznając taką ocenę prawną za niezasadną, stwierdził, że prawo to mogło ulec przeniesieniu pod tytułem ogólnym w drodze spadkobrania lub pod tytułem szczególnym w drodze cesji wierzytelności, a w sprawie niezbędnym jest zatem poczynienie ustaleń czy, w jaki sposób wnioskodawca nabył takie uprawnienie i w jakim zakresie. Stanowisko organu II instancji jest prawidłowe. Wnioskodawca mógł nabyć uprawnienie do żądania odszkodowania. Okoliczność czy i w jaki sposób wnioskodawca nabył takie uprawnienie ma niewątpliwie pierwszorzędne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Od niej zależy bowiem treść rozstrzygnięcia, opartego bądź na przesłance braku legitymacji do wystąpienia z wnioskiem, bądź rozstrzygającego merytorycznie wniosek osoby uprawnionej do żądania odszkodowania. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego. Wadliwa interpretacja przepisów prawa materialnego doprowadziła bowiem organ I instancji do wniosku, że badanie faktu następstwa prawnego jest zbędne i organ ten z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zaniechał wyjaśnienia sprawy w tym zakresie i dokonania ustaleń niezbędnych do jej rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. akcentuje istotność wpływu okoliczności podlegających ustaleniu na treść decyzji, nie ograniczając się wyłącznie do ilościowego zakresu koniecznego do zebrania materiału dowodowego. Taka konstrukcja prawna przepisu wskazuje na zaakcentowanie przez prawodawcę znaczenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie wymagające wyjaśnienia okoliczności mają z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy znacznie kluczowe. Treść aktu notarialnego z dnia 24 kwietnia 2009 r. oraz aktu zgonu L. K. uprawdopodabniają fakt następstwa prawnego skarżącego po S. K. pod tytułem ogólnym, jako jego spadkobiercy, a szczegółowe ustalenia w tym zakresie winny być dokonane przez organ I instancji w oparciu o uprzednio zebrany materiał dowodowy. Podobnie ocena treści umowy cesji może być dokonana dopiero po zebraniu materiału dowodowego, w tym w zakresie daty śmierci D. K. oraz ewentualnym przesłuchaniu wnioskodawcy na okoliczność sporządzenia umowy. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że po zbadaniu faktu następstwa prawnego, w sprawie zaistnieje konieczność zbadania pozostałych okoliczności niezbędnych do oceny złożonego wniosku. W sprawie koniecznym będzie zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie ustaleń faktycznych w pełnym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.