II SA/Gd 1191/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 25 września 2024 r., nr WOP.7721.92.2024.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. M. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 25 lipca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (PINB) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr [...] w obrębie K., gm. K. W dniu 9 września 2019 r. PINB przeprowadził oględziny ww. działki, stwierdzając w ich wyniku, że na działce tej w 2018 r. wybudowane zostały przez M. L.: wiata o konstrukcji drewnianej o wymiarach 9,70 x 6,30 m, dobudówka o konstrukcji drewnianej, nietrwale związana z gruntem, pełniąca funkcję gospodarczą o wymiarach 2,20 x 2,50 m, obiekt budowlany – domek holenderski o konstrukcji stalowej, nietrwale związany z gruntem (na bloczkach betonowych pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 9,50 m x 3,00 m. Postanowieniem z 4 października 2019 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane przy budowie dobudówki nietrwale związanej z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącej funkcję gospodarczą o wymiarach 2,20 m x 2,50 m, pobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. i nałożył na M. L. obowiązek przedstawienia określonych w postanowieniu dokumentów w terminie do 31 sierpnia 2020 r. Pismem z 3 września 2020 r. M. L. przedłożyła oświadczenie, że obiekt budowlany – domek holenderski znajdujący się na działce nr [...] został wybudowany z jej środków i faktycznie należy do niej. Z tych też względów wszystkie sprawy winny być prowadzone z uwzględnieniem jej osoby. Jednocześnie M. L. oświadczył, że domek holenderski o wymiarach 3 x 9,50 m znajdujący się na działce nr [...] nie jest jego własnością, lecz jest własnością jego siostry M. L., współwłaścicielki działki. Wobec niewykonania obowiązków nałożonych powyższym postanowieniem, decyzją z 10 grudnia 2020 r., PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. L. rozbiórkę dobudówki nietrwale związanej z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącej funkcję gospodarczą o wymiarach 2,20 m x 2,50 m, pobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obręb ewidencyjny K. gmina K. (dalej także jako decyzja o rozbiórce z 10 grudnia 2020 r.). W dniu 8 września 2021 r. M. L. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tak wydanej decyzji. Pismem z 19 października 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce z 10 grudnia 2020 r. Następnie zaś decyzją z 4 października 2023 r. WINB stwierdził nieważność decyzji o rozbiórce z 10 grudnia 2020 r., wskazując w uzasadnieniu, że PINB błędnie określił jako adresata decyzji M. L., w rezultacie czego decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu. Decyzją z 21 marca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim nakazał skarżącej rozbiórkę dobudówki nietrwale związanej z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącej funkcję gospodarczą o wymiarach 2,20 m x 2,50 m, pobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obręb ewidencyjny K. gmina K. (dalej także jako decyzja o rozbiórce z 21 marca 2024 r.). W toku postępowania odwoławczego w dniu 24 lipca 2024 r. przeprowadzono kolejne oględziny ustalając, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania dobudówka o konstrukcji drewnianej do budynku domku holenderskiego jest parterowa, trwale związana z gruntem, zakotwiona za pomocą stalowych kotew w stopach betonowych, zagłębionych w gruncie, pełni funkcję gospodarczą i posiada wymiary 2,20 m x 2,50 m. Nadto ustalono, że dobudówka jest zlokalizowana w całości na terenie działki nr [...], położonej w K. Decyzją z 25 września 2024 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję a rozstrzygając sprawę co do istoty nakazał skarżącej rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego – dobudówki o konstrukcji drewnianej, trwale związanej z gruntem, zakotwionej za pomocą stalowych kotew w stopach betonowych zagłębionych w gruncie, o powierzchni zabudowy 5,50 m2, pełniącej funkcję gospodarczą, o wymiarach 2,20 m x 2,50 m, pobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. W skardze na tak wydana decyzję zarzucono naruszenie: 1. art. 139 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania na niekorzyść strony odwołującej i przyjęcie, że obiekt budowlany znajduje się na działce nr [...], podczas gdy organ pierwszej instancji przyjął, że obiekt znajduje się wyłącznie na działce nr [...]; 2. art. 3 pkt 2, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 14 i 16 w zw. z art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 2,20 m x 2,50 m nietrwale związany z gruntem wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem bowiem strony skarżącej wskazane przez organ stopy to w rzeczywistości bloczki betonowe, które stanowią jedynie stabilizację drewnianej konstrukcji budowlanej i nie stanowią fundamentu, jednocześnie umożliwiają przesunięcie jej bez konieczności wykonywania robót ziemnych. Nadto sam fakt, że ww. budowla nie jest połączona z domkiem holenderskim potwierdza brak stałego związania z gruntem. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja z 25 września 2024 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 21 marca 2024 r., a rozstrzygając sprawę nakazano rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego dobudówki o konstrukcji drewnianej, trwale związanej z gruntem, zakotwionej za pomocą stalowych kotew w stopach betonowych zagłębionych w gruncie, o powierzchni zabudowy 5,50 m2, pełniącej funkcję gospodarczą, o wymiarach 2,20 m x 2,50 m, pobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli. Niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało w 2019 r. Rozbiórka obiektu budowlanego jest najdalej idącą sankcją administracyjną skierowaną do podmiotów, które naruszyły przepisy reglamentujące proces budowlany, tzn. zrealizowały budowę bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia zamiaru budowy. Orzeczenie o rozbiórce następuje w toku postępowania, którego jednym z kluczowych elementów jest niesporna kwalifikacja wykonanych robót jako budowy obiektu budowlanego będącego budynkiem, budowlą czy też tymczasowym obiektem budowlanym oraz przesądzenie czy roboty te wymagały pozwolenia czy zgłoszenia. Stąd też terminem "samowola budowlana" określane są działania inwestycyjno-budowlane wykonane niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest najpoważniejszym naruszeniem przepisów prawa budowlanego i w związku z tym najdotkliwiej sankcjonowanym nakazem rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyraża ogólną zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedyne wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 29, 29a i 30, w których enumeratywnie wskazano rodzaje robót budowlanych objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia bądź obowiązkiem sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz roboty budowlane nieobjęte reglamentacją administracyjną na etapie poprzedzającym rozpoczęcie realizacji inwestycji budowlanej. Ratio legis wprowadzenia pozwolenia na budowę jako podstawowego instrumentu reglamentacji budowlanej w Polsce jest interes publiczny. Nadto, w myśl art. 90 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych w sposób określony w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2 stanowi przestępstwo. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że określenie rodzaju naruszenia prawa budowlanego powinno być dokonywane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., II OSK 2805/17, LEX nr 2744688). Przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 974/17, LEX nr 2676045). Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnić należy, że w toku postępowania administracyjnego w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w 2022 roku pod poz. 2024 opublikowana została uchwała nr XLVII/478/2022 Rady Gminy Krokowa z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Błota I i II w gminie Krokowa. W planie miejscowym teren działki nr [...] oznaczony został symbolem 1.26.R i w karcie terenu nr 11 ustalono dla niego zakaz wszelkiej zabudowy. Wejście w życie planu miejscowego ustalającego zakaz zabudowy na ww. działce stanowiło istotną okoliczność faktyczną i prawną, którą organ zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Działka nr [...] stanowi przy tym przedmiot współwłasności E. B., M.L. i M. L. – po 1/3 udziału każdy. W wyniku przeprowadzonych w dniu 24 lipca 2024 r. oględzin zabudowy na działkach nr [...] i [...] ustalono, że na działce nr [...] zlokalizowano m.in. dobudówkę do domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej, parterową, trwale związaną z gruntem, która została zakotwiczona za pomocą stalowych kotew w stopach betonowych zagłębionych w gruncie, pełniąc funkcję gospodarczą, o wymiarach 2,20 m x 2,50 m. Ustalenia zostały odzwierciedlone w załączonej do protokołu z oględzin dokumentacji fotograficznej. Jak wynika z protokołu na terenie nieruchomości zlokalizowano przy tym instalację wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną. Skarżąca jest właścicielką spornego obiektu, który został wybudowany z jej środków finansowych i faktycznie należy do niej, co oznacza, że to skarżąca jest inwestorem w zakresie budowy wyżej opisanego obiektu. W toku postępowania organy ustaliły przy tym, że posadowiona w 2018 roku sporna dobudówka nie został wybudowana na podstawie zgłoszenia, ani też na podstawie pozwolenia na budowę. Oceniając powyższe okoliczności faktyczne, zgodzić się należy z WINB, że sporna dobudówka jest sprzeczna z przepisami obowiązującego planu miejscowego, bez względu na kwalifikację i pełnioną funkcję. Z uwagi na wynikający z planu miejscowego zakaz zabudowy nie jest przy tym możliwe jej zalegalizowanie. W konsekwencji Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko WINB, że z uwagi na brak możliwości zalegalizowania obiektu, należało nakazać jej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Podkreślenia bowiem wymaga, że jeżeli budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykluczone jest prowadzenie do procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ orzekający jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Odnośnie natomiast do kwalifikacji prawnobudowlanej tego obiektu podzielić należy stanowisko organu drugiej instancji. Organ ten prawidłowo zakwalifikował sporną dobudówkę jako trwale związany z gruntem tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, przez który należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Wskazania wymaga, że dobudówka nie jest ani budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ani obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, a zatem jest innym obiektem budowlanym. Sąd orzekający podziela wypracowany w orzecznictwie pogląd w praktyce administracyjnej, odmienny niż na gruncie prawa cywilnego, że o trwałości związania z gruntem decyduje taki sposób posadowienia obiektu, który zapewnia całej konstrukcji pełną stabilność, uniemożliwiając czynnikom zewnętrznym przesunięcie czy wręcz zniszczenie. Za trwale związane z gruntem uznaje się więc budowle posadowione na jego powierzchni, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się więc do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (zob. NSA z: 26 lutego 2025 r. sygn. II OSK 1739/22, z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15, 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18, 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1884/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że trwałości związania z gruntem nie niweczy możliwość jego demontażu i przeniesienia w inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, a nie o trwałości związania z gruntem (zob. wyroki NSA z : 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2836/17 i 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Fundament jako element obiektu budowlanego jest kluczowy dla budynku, o czym wyraźnie stanowi art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak jednak prawidłowo uznał organ drugiej instancji, będąca przedmiotem postępowania dobudówka jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. W przeciwieństwie do budynku fundament nie jest przy tym istotnym elementem konstrukcyjnym tymczasowego obiektu budowlanego. Ustalenie, że posadowienie za pomocą kotew stalowych w stopach betonowych nie stanowi fundamentu nie ma zatem znaczenia prawnego w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro jej przedmiotem jest tymczasowy obiekt budowlany. Mając na uwadze powyższe WINB prawidłowo uznał sporną dobudówkę za tymczasowy obiekt budowlany trwale związany z gruntem, skoro z oględzin wynika, że stanowi ona parterowy obiekt o konstrukcji drewnianej, zakotwiony za pomocą stalowych kotew w stopach betonowych, zagłębionych w gruncie, pełniący funkcję gospodarczą. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarówno w dacie budowy (w 2018 roku), jak i w dacie orzekania przez organ sporny obiekt budowlany, trwale związany z gruntem i umiejscowiony przez okres przekraczający 180 dni, wymagał pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co prawidłowo ustalił organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego (Dz.U.2018.1202), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego (Dz.U.2024.725) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Podkreślić należy, że kwalifikacja obiektu budowlanego ma charakter obiektywny a nie ocenny i jej prawidłowe dokonanie przez organ wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77§ 1 k.p.a.), będąc obowiązkiem prawnym organu. Wbrew zarzutom strony skarżącej, w ocenie Sądu, organ nie naruszył zakazu reformationis in peius, wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wskazać należy, że przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację strony odwołującej się w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem odwołania. Pojęcie "niekorzyści", o której mowa w przepisie art. 139 k.p.a., należy odnosić do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, przy czym musi w tym przypadku chodzić o rzeczywistą zmianę tych elementów decyzji, które kształtują zakres przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków (por. wyrok NSA z 1 października 2024 r. III OSK 480/23, CBOSA). Takie pogorszenie sytuacji prawnej skarżącej nie wystąpiło w niniejszej sprawie, bowiem zarówno PINB jak i WINB, rozstrzygając sprawę co do istoty, nakazały rozbiórkę spornego obiektu budowlanego, który został prawidłowo zakwalifikowany w sensie prawnym przez organ odwoławczy w ramach jego kompetencji reformatoryjnych. Argumentacja skargi w tym zakresie jest więc chybiona. Rozpoznając sprawę Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, ani też naruszenia innych przepisów postępowania w sposób, który mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Sąd skargę oddalił.