II SA/Gd 1193/02

Dnia 3 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak NSA Anna Orłowska/spr./ Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody z dnia 4 kwietnia 2002 roku Nr [...] w przedmiocie: prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty nr [...] z dnia 21 lutego 2002 roku, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 kwietnia 2002 r. Wojewoda , na podstawie art.138 § 1 pkt 1 oraz art.80 k.p.a., art.37j ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8 poz.43 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 21 lutego 2002 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego E. B.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organy podały m.in., że do wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego zainteresowany dołączył m.in. świadectwo wykonywania pracy w szczególnych warunkach na stanowisku palacza centralnego ogrzewania w PGR w D. w czasie od 12 czerwca 1979 r. do 31 lipca 1992 r. oraz – na stanowisku brygadzisty – palacza centralnego ogrzewania w Komendzie Lotniska nr [...] Jednostki Wojskowej [...] w czasie od 1 stycznia 2000 r. do 31 listopada 2001 r. O ile świadectwo pracy w szczególnych warunkach w Jednostce Wojskowej [...] nie budziło wątpliwości organów orzekających, to nie uznały one za udokumentowany okresu pracy w PGR w D., gdyż z załączonego przez stronę świadectwa pracy w tym Gospodarstwie wynika, że E. B. był tam zatrudniony w czasie od 12 czerwca 1979 r. do 31 lipca 1992 r. w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowiskach: 1) palacz – hydraulik, 2) brygadzista. § 2 ust.1 przywołanego w podstawie prawnej decyzji rozporządzenia stanowi, że okresami pracy uzasadniającymi prawo do świadczeń na zasadach określonych w rozporządzeniu są okresy, w których praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy. Sprzeczności wynikających ze świadectw pracy wystawionych przez PGR w D. nie sposób usunąć, gdyż w aktach osobowych strony z tego Przedsiębiorstwa będących w posiadaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Rejon Mieszkaniowo – Usługowy w B. – Biuro Terenowe w P. brak jest dokumentów, na podstawie których można by określić w jakich okresach i na jakich stanowiskach E. B. pracował w PGR w D.. Skoro nie jest możliwe ustalenie poza wszelką wątpliwość, że przez cały sporny okres E. B. wykonywał pracę palacza centralnego ogrzewania w pełnym wymiarze czasu pracy, to należy uznać, że strona nie dowiodła skutecznie, że przez co najmniej 15 lat wykonywała prace uznane w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Jak bowiem ustalono PGR Debrzno nie prowadził w ogóle dokumentacji dotyczącej stanowisk pracy, na których były wykonywane prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W myśl art.80 k.p.a. organy administracji są zobowiązane do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W związku z tym nie mogły one przy badaniu okresów pracy w warunkach szczególnych poprzestać tylko na świadectwie wykonywania pracy w warunkach szczególnych skoro inne dowody zebrane w sprawie podważają wiarygodność tego świadectwa. Prawdziwości innych dowodów – w ocenie organów – strona skutecznie nie podważyła. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania strony, w tym dowodów w postaci oświadczeń złożonych przez byłych przełożonych E. B. co do okresów i stanowisk pracy na jakich skarżący był zatrudniony w PGR w D.. Wobec tego, że strona nie legitymowała się co najmniej 15 letnim okresem pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, nie było możliwe przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego na podstawie art.37j ust.1 pkt 2 cytowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: art.37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu , § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze oraz przepisów postępowania: art.10 § 1, art.12 § 1 i art.75 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł m.in. że uniemożliwiono mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w postępowaniu nie ustalono dokładnego stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięto dowody z dokumentów w postaci oświadczeń złożonych przez byłych przełożonych skarżącego: J. Ć., Z. B. i T. A. - co do okresów i stanowisk pracy na jakich E. B. był zatrudniony w PGR w D.. Zdaniem skarżącego, organy administracji zaniechały przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków – kolejnych przełożonych skarżącego. Dowody te mogłyby usunąć wątpliwości co do zapisów zawartych w dwóch świadectwach pracy wydanych przez PGR D.. Bez oceny tak uzupełnionego materiału dowodowego rozstrzygnięcia organów administracji naruszają zasadę praworządności oraz zaufania obywateli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując argumenty faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 37 j ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) stanowił, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Jak wynika z akt sprawy organy ustaliły, że skarżący w dniu rejestracji udokumentował okres uprawniający do zasiłku w wymiarze 30 lat 3 miesięcy i 30 dni. Dla uzyskania zasiłku przedemerytalnego winien więc udokumentować, że co najmniej 15 lat wykonywał prace w szczególnych warunkach. W myśl przepisu art. 37j ust.1a cyt. ustawy, okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa powyżej, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8 poz.43 ze zm.), okresami pracy uzasadniającymi prawo do świadczeń na zasadach określonych w rozporządzeniu są okresy, w których praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze jest wykonywana stale i w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym na danym stanowisku pracy. W myśl § 2 ust.2 tego rozporządzenia okresy pracy, o których mowa w ust. 1, stwierdza zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia, lub w świadectwie pracy. Sprawa o przyznanie zasiłku przedemerytalnego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Reguły tej nie mogą ograniczać przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8 poz.43 ze zm.). Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy strona przedstawiła świadectwo, o którym mowa w § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r., którego treść budziła wątpliwości organów – przy dokumentowaniu okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, dopuszczalne jest stosowanie wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a. przez organy właściwe w sprawach przyznawania zasiłków przedemerytalnych. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły dostatecznie kwestii rozbieżności pomiędzy treścią świadectwa pracy oraz świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach wydanych skarżącemu przez byłego pracodawcę - PGR w D.. Ich zadaniem było przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności gdy strona przedstawiła dowody w postaci oświadczeń byłych współpracowników, które mogły mieć istotne znaczenie dla ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organy orzekające z naruszeniem art. 80 k.p.a. nie dokonały oceny ww. dowodów przedstawionych przez stronę, ograniczając się do nader powierzchownego stwierdzenia, że okoliczności wskazane w odwołaniu nie mają znaczenia prawnego. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.), wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy organy nie mogły pominąć żadnego dowodu. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów. W zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się do dowodów przedstawionych przez stronę w postaci oświadczeń byłych współpracowników, przez co naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. Ze wskazanego przepisu wynika bowiem obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu - zasadnym było rozważenie przeprowadzenia dowodu ze świadków, którzy będąc przełożonymi skarżącego podczas jego zatrudnienia w PGR w D., mogli wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności. Ponadto, wskazać należy, że uchybienie swym obowiązkom przez zakład pracy nie powinno uniemożliwiać realizacji uprawnień przysługujących byłemu pracownikowi. Skoro zakład pracy skarżącego (PGR w D.) został zlikwidowany – nie mógł więc sprostować czy też wyjaśnić wątpliwości wynikających z treści świadectw pracy, co do wykonywania przez E. B. pracy w warunkach szczególnych. Z opinii prawnej z dnia 2.01.2002 r. przedstawionej na żądanie organu I instancji przez AWRSP – Biuro Terenowe w P. wynika, że nie jest możliwe wystawienie E.B. świadectwa wykonywania w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze za okres pracy w PGR w D. m.in. dlatego, że zakład pracy nie prowadził ewidencji stanowisk pracy na których wykonywane były prace w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze oraz nie odnotował w aktach osobowych strony okresów wykonywania tych prac. Podkreślono, że bezsporne jest, iż E. B. na zajmowanym stanowisku wykonywał prace palacza, ale w jakim okresie i wymiarze nie można aktualnie ustalić na podstawie posiadanych dokumentów. Wobec powyższego organy administracji powinny przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do ustalenia, czy skarżący istotnie wykonywał prace w szczególnych warunkach i czy spełnia przesłankę przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, określoną w art. art. 37 j ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2001 r. - przy zastosowaniu wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a. Analizując sytuację osób bezrobotnych oraz system wsparcia bezrobotnych wprowadzony nowelą z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 147 poz.687), NSA w uchwale 7 sędziów NSA, sygn. akt OPS 14/01 ONSA 2002/4/133 napisał: "dla osób, które przepracowały bardzo długie okresy (wskazane w ustawie) i mają okres zatrudnienia uprawniający do emerytury, a które dotknęła dezaktywizacja zawodowa, ustawodawca przewidział świadczenie socjalne o charakterze zaopatrzeniowym, poza systemem świadczeń od bezrobocia (zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne). Jeśli więc w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych osoby te spełniają warunki materialnoprawne określone w art. 37j ust. 1 lub 37k ust. 1 ustawy, a więc mają okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, lecz nie mogą jedynie tego udowodnić (likwidacja tysięcy zakładów pracy, ogromne trudności z uzyskaniem świadectw pracy z okresu 20 czy 30 lat, długotrwałe poszukiwania dokumentów w archiwach itp.), to są to kwestie wyłącznie dowodowe o charakterze procesowym, które nie mogą mieć wpływu na nabycie samego prawa". Ważną kwestią w sprawie jest również to, iż z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154 poz. 1793) skreślony został art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednakże zgodnie z art.11 ust. 2 tej ustawy, osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Oznacza to, że postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nie stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04). Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonych decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.