II SA/Gd 1198/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. D. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 24 maja 2023 r., nr SKO.431.21.2023 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku solidarnie na rzecz skarżących W. D. i E. D. kwotę 223 (dwieście dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. D. i E. D. (dalej jako: "skarżący", "strony") zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy Dębnica Kaszubska (dalej jako: "organ I instancji"), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 24 marca 2023 r. ustalił wobec W. D. i E. D., jako właścicieli nieruchomości położnej w obrębie geodezyjnym D., gm. D., działka nr [...] o łącznej powierzchni 0,3164 ha opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości powstałej w wyniku jej podziału nieruchomości w kwocie 5.563,50 zł. Wyjaśniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie D., dokonanego na wniosek jej właścicieli, zatwierdzonego decyzją z dnia 16 marca 2020 r., powstały trzy nowe działki nr [...]-[...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 27 kwietnia 2020 r. W tym dniu obowiązywała uchwała Rady Gminy Dębnica Kaszubska nr XIII/67/2007 z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, określająca wartość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 30% wzrostu wartości nieruchomości. W oparciu o treść operatu szacunkowego z dnia 29 listopada 2022 r. ustalono, że w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości o 18.545 zł - przed podziałem jej wartość wynosiła bowiem 102.934 zł, a po jego dokonaniu - 121.479 zł. W rezultacie ustalono opłatę adiacencką w wysokości 5.563,50 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 24 maja 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując treść przepisu art. 98a ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako "u.g.n.") organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia 16 marca 2020 r. zatwierdzająca podział nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie D. na wniosek W. D. i E. D., stała się ostateczna w dniu 27 kwietnia 2020 r. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału zostało natomiast wszczęte zawiadomieniem z dnia 17 października 2022 r. Tym samym w niniejszej sprawie jest dopuszczalne ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Następnie, ustosunkowując się do kwestii przesłanki dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału Kolegium wyjaśniło, że jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz. U. 2021 r., poz. 555). Kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o wycenę nieruchomości zawartą w operacie szacunkowym sporządzonym przez posiadającą stosowne uprawnienia rzeczoznawcę majątkową. Kolegium, podzielając stanowisko organu I instancji co do prawidłowości sporządzenia przedmiotowego operatu, wskazało, że do wykonanej wyceny zarówno przed, jak i po podziale geodezyjnym, rzeczoznawca majątkowa zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Dla wycenianej nieruchomości w dniu 12 sierpnia 2019 r. wydano decyzję o warunkach dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i 3 budynków gospodarczo-garażowych. Z uwagi na brak planu miejscowego, rzeczoznawca majątkowa prawidłowo, zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., ustaliła przeznaczenie nieruchomości w oparciu o zapisy tej decyzji. Przedmiotowa nieruchomość położona była w części zainwestowanego obszaru D., w rejonie słabo zurbanizowanym, na peryferiach wsi gminnej, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów sukcesywnie dzielonych pod przyszłą zabudowę lub w trakcie realizacji inwestycji oraz gruntów rolniczych i zadrzewionych. Nieruchomość ta miała kształt wydłużonego prostokąta oraz istotnie pochyłe ukształtowanie terenu (ok. 18,5%), była uzbrojona z dostępem do gruntowej drogi publicznej (str. 14 operatu). Nieruchomość została podzielona na trzy działki - nr [...] o pow. 1.054m2, nr [...] o pow. 1.055m2 i nr [...] o pow. 1.055m2. Tak opisaną nieruchomość, wycenianą przed i po podziale, porównywano z nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową z podziałem uwzględniającym wielkość działki, ze względu na przeznaczenie dla klienta indywidualnego oraz inwestora, dewelopera lub pośrednika. Nieruchomości porównawczych poszukiwano na obszarze gminy D. oraz gmin bezpośrednio z nią sąsiadujących – gm. S., D., P., K. w okresie od marca 2018 r. do marca 2020 roku. Zdaniem Kolegium, prawidłowość tego postępowania nie budzi wątpliwości w kontekście konieczności określenia cen nieruchomości na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej w operacie analizy rynku wynika, iż wyższe ceny jednostkowe uzyskują na nim nieruchomości położone w dogodnej lokalizacji pod względem bliskiego sąsiedztwa usług zapewniających obsługę podstawowych potrzeb oraz komunikacji miejskiej. Najniższe ceny uzyskują nieruchomości położone w najmniej atrakcyjnych lokalizacjach, np. w sąsiedztwie nieruchomości o uciążliwym przeznaczeniu lub zabudowie szpecącej otoczenie. Ponadto nieruchomości położone w gorszych lokalizacjach ze względu na odległości, ale na terenie położonym atrakcyjnie pod względem wizualnym np. w zacisznej okolicy w pobliżu terenów zadrzewionych uzyskują także dosyć wysokie ceny. W konsekwencji na nieruchomości wpływ miały takie cechy jak położenie, powierzchnia, dostęp komunikacyjny i uzbrojenie działki. Stąd też rzeczoznawczyni porównywała nieruchomość wycenianą zarówno przed jak i po podziale z nieruchomościami, których te cechy były porównywalne. W ocenie organu odwoławczego nieruchomości porównawcze opisane w operacie szacunkowym z dnia 29 listopada 2022 r. spełniają warunki podobieństwa do nieruchomości wycenianej, bowiem dla stanu przed podziałem dobierane były pod kątem ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej oznaczonej jako działka nr [...], a dla stanu po podziale - pod kątem ich podobieństwa do działek powstałych w wyniku podziału. Rzeczoznawczyni szczegółowo opisała i przeanalizowała cechy wycenianej nieruchomości i działek powstałych w wyniku jej podziału i nieruchomości porównawczych w kontekście precyzyjnie opisanych kryteriów ocen w ramach poszczególnych cech rynkowych. Zaznaczyła, że jako atrybuty porównawcze przyjęto jedynie te cechy nieruchomości, które mogą różnicować je między sobą. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości, mających wpływ na ich cenę, zostały w operacie przeanalizowane. W operacie zaznaczono także, że za działkę uzbrojoną uznano taką, która posiada możliwość wykonania kompletu przyłączy z sieci znajdujących się w bezpośrednio sąsiadującej drodze. Zdaniem organu założenie to jest zrozumiałe, mając na uwadze, że rzadko dochodzi do sprzedaży nieruchomości z przyłączami wykonanymi przez sprzedającego w celu dokonania cesji umów z dostawcami mediów na kupującego - co także zostało wyjaśnione w operacie. W ocenie organu nie jest przy tym relewantnym, kiedy uzbrojono poszczególne nieruchomości porównawcze, skoro ich cechy analizowane są na dzień transakcji. Wątpliwości Kolegium nie budziły także inne, istotne dla ustalenia wartości nieruchomości okoliczności takie jak analiza zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu, czy podanie informacji niezbędnych dla określenia cech rynkowych i ich wag. Reasumując, organ odwoławczy nie stwierdził uchybień w operacie szacunkowym, rzutujących na jego wiarygodność i prawidłowość, co powoduje że szacunki w nim zawarte dowodzą wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie D., na skutek jej podziału. W rezultacie Kolegium doszło do przekonania, że organ I instancji, stwierdzając przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, prawidłowo ustalił tę opłatę w oparciu o operat z dnia 29 listopada 2022 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 98a ust. 1 i 2, art. 148 ust. 1 i 2 oraz art. 4 pkt 17 u.g.n. oraz § 40 ust. 1 i § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i błędną ocenę dowodów, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędy w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz art. 8, 9, 11 k.p.a., art. 12 i 79 k.p.a. poprzez nieprawidłowe działanie organu, a także art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się na dowodach, które nie zostały przyjęte w sprawie. Skarżący kwestionują założenie podobieństwa cen transakcji nieruchomości przyjętych do celów porównawczych i wskazują, że teren, którego dotyczy przedmiot postępowania nie jest tożsamy z nieruchomościami położnymi w centrum miejscowości czy też przy terenach zurbanizowanych z pełnym zaopatrzeniem w infrastrukturę. W ich ocenie na uznanie działki za wartościową ma wpływ faktyczne uzbrojenie działki, a nie możliwość potencjalnego zapewnienia mediów. Zdaniem skarżących istotną cechą jest też faktyczna forma ukształtowania terenu tych nieruchomości, która wpływa na sposób i formę ich zagospodarowania. Przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny, w ich ocenie, wypaczyło wartość m2 gruntu przyjętej do określenia wartości nieruchomości przed i po podziale. Wskazali ponadto, że błędnie dobrano cechy rynkowe nieruchomości, czego konsekwencją było mylne założenie, że wartość każdej wycenionej działki wzrosła. Mylne jest także założenie, że transakcje rynkowe z roku 2018, czy 2020 oddają rzeczywiste nastroje rynku i pozwalają przyjąć i ustalić wartości spornych gruntów na czas dokonywania wyceny, tj. na 2023 roku. Zwrócili uwagę na opieszałość organu w przystąpieniu do wyceny po upływie 1103 dni, choćby ze względu na zmiany w sytuacji gospodarczej kraju. Zdaniem skarżących organ odwoławczy mylnie przyjął, że wizja lokalna nie stanowi dowodu w sprawie, choć oględziny miejsca, które podlegało wycenie jest istotne dla przyjęcia założeń odnoszących się do cech nieruchomości przyjętych do sporządzenia operatu. Podnieśli, że organ odwoławczy nie zlecił odrębnego operatu szacunkowego, który mógłby potwierdzić, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy. Organ nie wyjaśnił ponadto, czy dysponował odpowiednimi narzędziami lub uprawnieniami pozwalającymi na ocenę prawidłowości operatu szacunkowego. Dodatkowo podnieśli zarzut niepoinformowania ich, na etapie postępowania przed organem I instancji, o podejmowanych czynnościach i zgromadzonych dowodach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżoną w granicach tak określonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Dębnica Kaszubska o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie D., należącej do W. D. i E. D. Decyzja ta wydana została po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego odwołaniem właścicieli nieruchomości. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał wadliwej oceny kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania, przez co nie można wykluczyć, że rozpoznał odwołanie od decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.", "kodeks") odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zachowanie terminu do wniesienia środka prawnego jest warunkiem determinującym możliwość przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Stąd też podstawowym obowiązkiem procesowym jaki ciąży na organie odwoławczym jest przeprowadzenie kontroli danego środka prawnego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia spełnia wymogi formalne pisma w rozumieniu k.p.a. czy jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. W przypadku wniesienia odwołania po upływie terminu, organ odwoławczy zobowiązany jest stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w formie postanowienia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2023 r., II SA/Gl 201/23). Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 333/08; z 31 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 492/08). W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona W. D. i E. D. w dniu 27 marca 2023 r. (dowód: zwrotne poświadczenia odbioru decyzji – k. 22 akt organu I instancji). Skoro decyzja organu I instancji została doręczona stronom w dniu 27 marca 2023 r., to zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. ("Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło.") od 28 marca rozpoczął bieg termin na wniesienia odwołania. Termin ten upływał w dniu 10 kwietnia 2023 r.. Ze względu na to, że był to Poniedziałek Wielkanocny należało przyjąć, iż termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Dębnica Kaszubska upłynął w dniu 1 kwietnia 2023 r. (zob. art. 57 § 4 k.p.a.). Odwołanie od decyzji zostało wniesione na adres e-puap (adres doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej) i podpisane podpisem elektronicznym. Jak wynika z dołączonego wydruku odwołanie zostało sporządzone w dniu 11 kwietnia, ale wniesiono je dzień później to jest 12 kwietnia (k. 7 akt organu odwoławczego). Okoliczność tę potwierdza także treść pisma przewodniego organu I instancji przy przekazaniu akt tego organu oraz odwołania organowi II instancji (k. 1 akt organu odwoławczego). Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. dla zachowania terminu na dokonanie czynności procesowej (np. wniesienia odwołania) w przypadku korzystania ze środków komunikacji elektronicznej niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek: 1) wysłania pisma na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej oraz 2) otrzymanie przez nadawcę dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Stosownie do obowiązujących przepisów dowodem tym jest dokument XML stanowiący urzędowe poświadczenie przedłożenia (zob. § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych, tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r., poz. 1216 ze zm.). W nadesłanych przez organ administracji aktach postępowania administracyjnego nie ma wydruku urzędowego poświadczenia przedłożenia. Jednocześnie mając na uwadze wydruk pisma "Wniosek Odwołanie od decyzji RGN.3134.5.2022.MŻ", z którego wynika, że zostało ono podpisane w dniu 11 kwietnia 2023 r. o godz. 23:15 i związane z tym wysokie prawdopodobieństwo wysłania tego pisma w tym dniu za pośrednictwem e-puap, Sąd uznał, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Prawidłowe ustalenie kwestii zachowania terminu warunkuje bowiem ocenę możliwości rozpoznania odwołania. Tylko odwołanie dopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. oraz wniesione w terminie może uruchomić kompetencję organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji. Jednocześnie jednak wniesienie odwołania z uchybieniem terminu oznacza, że decyzja organu I instancji stała się decyzją ostateczną, a rozpoznanie od niej odwołania stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 listopada 2022 r., II SA/Gl 1178/22). W orzecznictwie sądowym odkreśla się, że zbadanie kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy strona odwołująca się z całą pewnością przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2022 r., II SA/Po 416/22). Na podstawie akt sprawy jednoznaczne ustalenie tej okoliczności nie jest możliwe. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy został ustalony z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak ustaleń co do okoliczności zachowania terminu do wniesienia odwołania mógł doprowadzić do rozpoznania odwołania od decyzji ostatecznej. Obowiązki organu odwoławczego przewidziane w art. 134 k.p.a. mają charakter kategoryczny i żaden z przepisów kodeksu nie przewiduje w tym zakresie wyjątków. Naruszenie art. 134 k.p.a. stanowi uchybienie procesowe, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c albowiem ma ono istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd i podjąć czynności procesowe w celu weryfikacji czy skarżący zachowali termin do wniesienia odwołania. W zależności od wyniku ustaleń Kolegium będzie zobowiązane do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy bądź wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 223 zł, które stanowi wysokość wpisu uiszczonego od skargi (pkt 2. sentencji wyroku). Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.gov.pl.