II SA/Gd 120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wykonania określonych robót budowlanych postanawia oddalić wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący R. D. we wniesionej do Sądu skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2016 r., nr [..], wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2015 r., nr [..], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając złożony wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; postanowienie NSA z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06, OSP 2007, Nr 6, poz. 76). Oznacza to, że orzeczenia organów administracji, które wywołują wyłącznie skutki procesowe i nie przyznają stronom praw ani nie nakładają na nie obowiązków, ze swej istoty nie podlegają wykonaniu, a co za tym idzie nie można wstrzymać ich wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Taki właśnie charakter ma zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca mu tą sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia oznacza, że decyzja administracyjna nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na adresata tego rodzaju decyzji, albowiem obowiązki prawne, jakie są związane z powyższym aktem, dotyczą jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Nie doszło zatem w sprawie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a decyzja organu odwoławczego wywołuje jedynie skutki procesowe polegające na ukształtowaniu toku postępowania poprzez zwrócenie sprawy do organu niższej instancji. W konsekwencji brak jest prawnych podstaw do wstrzymania wykonania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, bowiem w wyniku wydania takiej decyzji ostatecznej na stronie nie ciąży żaden obowiązek nadający się do dobrowolnego wykonania bądź kwalifikujący się do egzekucji (por. postanowienie NSA z 6 października 2010 r., II GZ 281/10; postanowienie NSA z 23 kwietnia 2008 r., II OZ 345/08; postanowienie NSA z 24 stycznia 2008 r., II OZ 19/08; postanowienie NSA z 24 stycznia 2008 r., II OSK 1799/07; postanowienie NSA z 17 stycznia 2008 r., II GZ 220/07). Z uwagi na niemożność stwierdzenia zaistnienia w zaskarżonym akcie materialnoprawnego elementu wykonalności, który mógłby podlegać wstrzymaniu, brak jest podstaw do badania przez Sąd ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przy tym należy podkreślić, iż celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych. Skoro nie było możliwe wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia