II SA/Gd 1211/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 października 2024 roku, nr SKO Gd/972/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. K. F. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 9 października 2024 r., nr SKO Gd/972/23, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo (dalej jako: Burmistrz) z 19 grudnia 2022 r., nr UN-N.3134.4.139.2022.MS, w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 10 marca 2020 r., nr UN-N.6831.100.2019.ZL, Burmistrz zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 5,0602 ha, na działki o nr [...]-[...]. Działka nr [...] została przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Podział nieruchomości został dokonany na wniosek właściciela nieruchomości, a decyzja stała się ostateczna w dniu 11 marca 2020 r. Pismem z 20 października 2022 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości związanego z jej podziałem. W toku postępowania w dniu 10 listopada 2022 r. sporządzony został operat szacunkowy ustalający wzrost wartości nieruchomości na kwotę 315 000 zł. Decyzją z 19 grudnia 2022 r. Burmistrz, w oparciu o ww. operat i uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z 22 marca 2016 r., nr XXI 1/232/2016 ustalającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości po i przed dokonaniem podziału, ustalił skarżącemu tę opłatę w wysokości 63 000 zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, iż nie dostrzeżono, że w operacie szacunkowym: nie wyceniono służebności gruntowej obciążającej nieruchomość, ujawnioną w księdze wieczystej na rzecz G. S.A. i nie wyceniono korzystania z nieruchomości przez operatora gazociągu DN300, nie przyjęto do porównania nieruchomości podobnych, nie uwzględniono, że rzeczoznawca miał znikome informacje o transakcjach dotyczących nieruchomości podobnych, co sam przyznał w operacie, a także zakwestionowano zastosowanie przez biegłego metody porównawczej pomimo braku przesłanek zezwalających na jej zastosowanie. Decyzją z 9 października 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że biegły właściwie uzasadnił wybór przyjętej metody wyceny nieruchomości zauważając, że wybór ten należy do biegłego, a zadaniem organów jest jedynie sprawdzenie poprawności zastosowanej metody. W ocenie Kolegium wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawcze są nieruchomościami porównywalnymi z wycenianą nieruchomością w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej w skrócie "u.g.n.". Odnośnie zaś pozostałych zarzutów odwołania wyjaśniono, że gdyby istniała wystarczająca ilość transakcji z miejscowości P. to zapewne rzeczoznawca przyjąłby do porównania wyłącznie transakcje z tej miejscowości. W przypadku braku wystarczającej ilości transakcji rzeczoznawca "poszukuje" transakcji w pobliskich miejscowościach. W opinii Kolegium, kwestia częściowego braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości P. nie ma większego znaczenia, gdyż strona dla wydzielonych działek uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, a więc decyzję niejako zastępującą miejscowy plan. Skutek w postaci możliwości przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe jest taki sam. Natomiast różnice między nieruchomościami porównawczymi a nieruchomością wycenianą weryfikowane są i korygowane w procesie wyceny. W tymże procesie rzeczoznawca uwzględnił ograniczenia inwestycyjne wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, które mieszczą się w ramach typowych ograniczeń inwestycyjnych występujących na działkach o przeznaczeniu mieszkaniowym. Chodzi tu o strefy zakazu zabudowy z uwagi na ograniczenia wynikające z przebiegu gazociągu. Końcowo zwrócono uwagę, że jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisów art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej "k.p.a.", poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego P. O. z 10 listopada 2022 r. polegające na: a) niedostrzeżeniu przez organ, że rzeczoznawca nie wycenił służebności gruntowej obciążającej nieruchomość strony, ujawnioną w dziale III księgi wieczystej nr [...] na rzecz G. S.A. pomimo tego, że zgodnie z prawem (§ 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; Dz.U. z 2021 r., poz. 555, dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny") rzeczoznawca powinien był wycenić to ograniczone prawo rzeczowe i nie odniesieniu się do zarzutów z odwołania od decyzji Burmistrza w tym zakresie; b) niedostrzeżeniu przez organ, że rzeczoznawca nie wycenił korzystania z nieruchomości w postaci działek gruntu w ramach korzystania przez operatora gazociągu DN300 z nieruchomości na zasadach służebności pomimo tego, że zgodnie z prawem (§ 38 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny) powinien był to uczynić i nie odniesieniu się do zarzutów z odwołania od decyzji Burmistrza w tym zakresie; c) niedostrzeżeniu przez organ, że biegły stosując metodę porównawczą nie przyjął do porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości strony, co wyklucza zastosowanie tej metody jak też niedostrzeżeniu tego, że biegły nie miał wiedzy o transakcjach dotyczących nieruchomości podobnych w P., których niewątpliwie jest mnóstwo i jest to wiedza powszechna; 2. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie polegające na niepowołaniu w miejsce biegłego rzeczoznawcy P. O. innego biegłego rzeczoznawcy po powzięciu informacji przez organ o tym, że biegły posiada znikome informacje o transakcjach dotyczących nieruchomości podobnych do nieruchomości wnioskodawcy o czym wprost wspomina na stronie 12 operatu (ostatni akapit), oraz na stronie 13 operatu (pod tabelą nr 1); 3. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania dowodów w sprawie polegający na nieprzeprowadzeniu i nieodniesieniu się w jakikolwiek sposób do dowodów załączonych do odwołania; 4. naruszenie art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, polegające na zastosowaniu przez biegłego metody porównawczej pomimo braku przesłanek zezwalających na zastosowanie tej metody. Stawiając te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że przez części nieruchomości, stanowiące obecnie działki nr [...]-[...] przebiegają dwa gazociągi o strategicznym znaczeniu dla całego P. (woj. [...] i [...]). Do września 2011 r. gaz z południa Polski do województwa [...] był doprowadzany przez jeden gazociąg, który przebiegał przez działki strony o ww. numerach (G. S.A. korzysta z tych działek na zasadach właściwych dla służebności — służebność formalnie nie jest ujawniona w księdze wieczystej), zaś od września 2011 r. do chwili obecnej gaz z południa Polski do województwa [...] jest doprowadzany przez dwa równoległe gazociągi, które przebiegają przez ww. działki (G. S.A. korzysta z działek skarżącego w przypadku drugiego gazociągu w ramach służebności - służebność jest ujawniona w księdze wieczystej). Ze sporządzonego na zlecenie organu operatu wynika, że biegły nie wycenił wszystkich ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomości skarżącego, w szczególności służebności przesyłu i wycenił jedynie "służebność dożywocia". Działanie takie narusza § 38 rozporządzenia w sprawie wyceny, zaś samo istnienie tranzytowej gazowej sieci przesyłowej niesie za sobą ponadprzeciętne ograniczenia w sposobie użytkowania nieruchomości, przez które przebiega. Natomiast ze względu na istnienie ww. gazociągów duża część działek gruntu jest wyłączona z użytku i nie chodzi tylko o wyłączenie z zabudowy ale z użytku (w okolicy nie można nawet sadzić drzew), lecz także fakt, że budynki na nich budowane muszą być zwrócone częścią wypoczynkową (salonem i tarasem) do północy, a wejście do tych budynków i droga znajdować się od części południowej. Taka orientacja budynków jest sprzeczna z zasadami sztuki budowlanej i bardzo odczuwalnie obniża wartość nieruchomości. Także wykonanie jakichkolwiek robót ziemnych przez skarżącego w okolicy gazociągu wymaga zapewnienia stałego nadzoru przedstawiciela G. S.A. a usługa nadzoru jest płatna. Wreszcie zwrócono uwagę, że potencjalni nabywcy obawiają się mieszkać w bliskim sąsiedztwie takich gazociągów, a ci którzy się na to decydują kupują nieruchomości po niższych cenach w porównaniu do cen nieruchomości bez takich instalacji. Biegły i organy obu instancji przy wycenie nie dostrzegły tej okoliczności, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. oraz § 38 rozporządzenia w sprawie wyceny. Odnośnie przyjętych do porównania nieruchomości podobnych zwrócono uwagę, że biegły nie wyznaczył żadnych kryteriów ze względu na które kwalifikował nieruchomości jako podobne do wycenianych, a dobór nieruchomości wydaje się być tendencyjny w kierunku zawyżania średniej. Co więcej, biegły sam przyznał, że nie posiadał wiedzy o transakcjach, których przedmiotem były nieruchomości podobne do wycenianej, ani tym bardziej nie znał cech tych nieruchomości. Natomiast wiadomym jest, że transakcji takimi nieruchomościami jak działki skarżącego w P. jest mnóstwo. Transakcje podobne na przestrzeni dwóch ostatnich lat były, nawet w sąsiedztwie, jednak biegły albo nie ma o nich wiedzy, albo w interesie swojego zleceniodawcy nie przyjął ich do porównania. Twierdzenia organu II instancji są tym samym rażąco sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i wiedzą powszechnie dostępną, wynikającą wyłącznie z życia w okolicy T. W skardze zwrócono nadto uwagę na rozbieżności w podobieństwie nieruchomości przyjętych do wyceny. Wskazano, że nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 5,0602 ha (porównywane odpowiednio: 1 ha; 0,9950 ha; 0,12186 ha), zaś nieruchomości "podobne" rażąco różniły się powierzchnią i były pięciokrotnie mniejsze. Powszechnie zaś wiadomo, że duże kilkuhektarowe działki są sprzedawane po niższej cenie, niż działki o powierzchni do 1 ha. W konsekwencji nieruchomości uznane przez biegłego za "podobne" przedstawiają wyższą wartość, niż nieruchomość skarżącego. Nieruchomość wyceniana jest przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną i w części pod drogę (porównywane są przeznaczone odpowiednio pod: zabudowę jednorodzinną z usługami (pierwsza); jednorodzinną, wielorodzinną i usługową (druga) oraz jednorodzinną i wielorodzinną (trzecia). Nieruchomości "podobne" rażąco różniły się więc funkcją - można je wykorzystać w bardziej wszechstronny sposób, niż działki skarżącego. Natomiast działki, które można wykorzystać na różny sposób są droższe i łatwiej je sprzedać. Dalej dostrzeżono, że nieruchomość wyceniana znajduje się na wsi w Gminie [...], nieruchomość "podobna" nr 3 znajduje się w Gminie [...] w mieście K., zaś nieruchomości w miastach są istotnie droższe od tych na wsi. Kluczowe jest też to, że nieruchomość wyceniana jest obciążona służebnością osobistą i gruntową - z operatu nie wynika, aby którakolwiek z nieruchomości podobnych była obciążona jakąkolwiek służebnością. Oczywiste jest natomiast, że nieruchomość nieobciążona żadnymi ograniczonymi prawami rzeczowymi jest droższa aniżeli ta z obciążeniami. Tymczasem przez nieruchomość wycenianą przebiegają aż dwa gazociągi wysokiego ciśnienia, zaś z operatu nie wynika, aby przez którąkolwiek z nieruchomości podobnych przebiegał gazociąg wysokiego ciśnienia czy tym bardziej dwa. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że biegły z braku informacji o transakcjach dotyczących nieruchomości podobnych przyjął jako podstawę do wyceny bez podania jakichkolwiek kryteriów nieruchomości różniące się pod każdym względem od nieruchomości skarżącego. Świadczy o tym też ilość nieruchomości "podobnych" zawartych w wycenie (jedynie 3 - zazwyczaj w operatach jest ich kilkanaście). Organy obu instancji powinny były to dostrzec i wezwać biegłego do skorygowania i uzupełnienia operatu, czego nie zrobiły, ewentualnie powołać innego biegłego, mającego wiedzę o transakcjach dotyczących faktycznie podobnych nieruchomości. W ocenie skarżącego przedmiotowy operat został sporządzony tak, aby wycenić nieruchomość strony jak najdrożej po to, aby organ otrzymał jak najwyższą wypłatę tytułem opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z 4 grudnia 2024 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: a) operatu szacunkowego z 29 listopada 2024 r. celem wykazania faktów: data sporządzenia tego operatu, wartość rynkowa działek przed podziałem i po podziale, dane dotyczące transakcji podobnych jakimi dysponowali autorzy operatu stosujący metodę porównawczą, wartość służebności przesyłu obciążających nieruchomość stanowiącą przedmiot wyceny, rażące zawyżenie przez Burmistrza Gminy Żukowo i autora operatu stanowiącego podstawę do wydania decyzji przez Burmistrza wartości nieruchomości skarżącego po podziale; b) operatu szacunkowego z 28 października 2024 r. celem wykazania faktów: wartość podobnych nieruchomości znajdujących się w okolicy przed podziałem i po podziale według wyceny innego rzeczoznawcy działającego na zlecenie sąsiedniej wobec Gminy [...] gminy w postaci Gminy [...], data tego operatu, dane dotyczące transakcji podobnych jakimi dysponowała autorka operatu stosująca metodę porównawczą, rażące zawyżenie przez Burmistrza Gminy Żukowo i autora operatu stanowiącego podstawę do wydania decyzji przez Burmistrza wartości nieruchomości skarżącego po podziale. Skarżący oświadczył, że nie dysponował operatem szacunkowym z dnia 29 listopada 2024 r., gdyż ten na dzień składania skargi jeszcze nie istniał, jak też operatem szacunkowym z 28 października 2024 r., ponieważ skarżący wszedł w jego posiadanie dopiero 2 grudnia 2024 r., a zatem te wnioski dowodowe nie są spóźnione i zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium z 9 października 2024 r. dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie podważyły tej oceny. Jak wskazano, kontrolowana decyzja została wydana w przedmiocie opłaty adiacenckiej, zaś podstawą rozstrzygnięć organów był art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej: "u.g.n.", zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Co istotne, stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1b ww. ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uprawnione było przystąpienie przez organ do procedowania w sprawie opłaty adiacenckiej, której ustalenie zależało od wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Burmistrza Żukowa z 10 marca 2020 r. został dokonany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] i decyzja ta jest ostateczna od 11 marca 2020 r. Ponadto, w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Żukowie z 22 marca 2016 r. nr XXI 1/232/2016 ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości po i przed dokonaniem podziału. Nie ulega też wątpliwości, że nie upłynął okres 3 lat od kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, gdyż postępowanie w sprawie ustalenia tej opłaty organ wszczął 20 października 2022 r. Odnośnie zaś wykazania przesłanki wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału konieczne było sporządzenie przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego ustalającego, czy do takiego wzrostu doszło. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny". Ponadto, zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 4). Przy czym, w odniesieniu do operatów dotyczących ustalenia wartości nieruchomości dla celów opłaty adiacenckiej, wyceny dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny, jak wynika to z art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazującego na wartości rynkową nieruchomości z daty jej wyceny. Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty - wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 921/23, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Dokonując zaś oceny sporządzonego operatu szacunkowego należy stwierdzić, że został on sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia. Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. Skarżący zarzuca natomiast, że przy ustalaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca nie uwzględnił obciążeń nieruchomości związanych z ograniczonymi prawami rzeczowymi na nieruchomości, w szczególności służebności przesyłu na rzecz operatora gazowego i nie wycenił korzystania z nieruchomości przez tego operatora gazowego, związanej z istnieniem na działce gazociągu. Zdaniem Sądu zarzut ten jest niezasadny. Powołany przez skarżącego § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny stanowi bowiem, że przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego (ust. 2). Z powyższego wynika więc, że uwzględnieniu i odrębnej wycenie podlegają wyłącznie obciążenia związane z ograniczonymi prawami rzeczowymi, przy czym także w tym wypadku ustawodawca zastrzega, że muszą one mieć wpływ na zmianę wartości nieruchomości. Skarżący podnosił wprawdzie, że operator gazowy korzysta z nieruchomości w ramach służebności, która jest ujawniona w księdze wieczystej, lecz z treści tej księgi wynika, że działka przed podziałem była obciążona wyłącznie ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności dożywocia i w sporządzonym operacie biegły określił wartość tej służebności oraz pomniejszył wartość nieruchomości o kwotę odpowiadającą wartości ograniczonego prawa rzeczowego. Natomiast nie było podstaw do pomniejszenia wartości nieruchomości o wartość ograniczeń związanych ze służebnością przesyłu, w tym o wartość ujawnionego w księdze wieczystej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanego z budową i eksploatacją przebiegającego przez działkę gazociągu wysokiego ciśnienia, w tym związanego z wyznaczoną strefą kontrolowaną, w której nie wolno wznosić budynków. Przede wszystkim, jak już wskazano, w księdze wieczystej nie wpisano żadnej służebności przesytu. Z kolei z przepisu § 38 rozporządzenia wynika wprost, że uwzględnieniu podlegają wyłącznie ograniczone prawa rzeczowe (m.in. służebność przesyłu), nie zaś ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Skarżący błędnie więc utożsamia fakt lokalizacji infrastruktury przesyłowej na nieruchomości z obciążeniem jej prawem rzeczowym w postaci służebności. Nie w każdym przypadku bowiem fakt istnienia na nieruchomości odpowiedniej infrastruktury (wodociągowej, gazowej czy energetycznej) wiąże się z koniecznością obciążenia nieruchomości tego rodzaju rzeczowym prawem ograniczonym - nawet w sytuacji, gdy urządzenia te wchodzą w skład przedsiębiorstwa przesyłowego. W systemie prawa nie funkcjonuje natomiast pojęcie faktycznej służebności. Służebność przesyłu, stanowiąca formę ograniczonego prawa rzeczowego, jest bowiem instytucją prawa cywilnego uregulowaną w przepisach Kodeksu cywilnego. Powstanie tego prawa wymaga złożenia odpowiednich oświadczeń woli. Bez spełnienia odpowiednich wymagań uregulowanych w przepisach, prawo to więc nie powstanie (por. wyrok 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 251/23, CBOSA). Nie można zatem automatycznie utożsamiać lokalizacji urządzeń przesyłowych z obciążeniem nieruchomości tego rodzaju prawem rzeczowym ograniczonym. W rozpoznawanej sprawie zaś z treści księgi wieczystej nieruchomości niespornie wynika, że nie jest ona obciążona służebnością przesyłu związaną z przebiegiem gazociągów DN300 i DN500, a wyłącznie ograniczeniem w sposobie korzystania z nieruchomości w związku z budową i eksploatacją gazociągu DN300, które jednak nie jest tożsame z ograniczonym prawem rzeczowym. Przy tym nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że biegły zupełnie pominął niewątpliwe ograniczenia, jakie wiążą się z przebiegiem przez nieruchomość ww. gazociągów. Jak wynika bowiem z operatu, przy ustalaniu cech rynkowych nieruchomości wycenianej, w cesze "warunki inwestycyjne" uwzględniono niekorzystne uwarunkowania wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, tj. wyłączenie części nieruchomości z możliwości zabudowy (suma wyłączenia wynosi około 17%). Jak przy tym wynika z powołanej decyzji Burmistrza z 20 marca 2019 r. o warunkach zabudowy, w decyzji tej wyłączono z zabudowy strefę kontrolowaną gazociągu DN500 oraz strefę w odległości 20 m od gazociągu DN300. Oznacza to, że ograniczenia w zabudowie ustalone w warunkach zabudowy wynikają także z istnienia ww. gazociągów, wobec czego uwzględnienie ograniczeń z tej decyzji w cesze "warunki inwestycyjne" działki wycenianej, świadczy o uwzględnieniu przy wycenie korzystania z nieruchomości przez operatora gazowego i wpływu tego korzystania na wartość nieruchomości poprzez ograniczenia w zabudowie, jak domagał się tego skarżący. Dodatkowo w operacie wyjaśniono (s. 12, drugi akapit), że wszelkiego rodzaju wpisy związane ze służebnościami przesyłu oraz służebnościami przejazdu i przechodu zasadniczo nie wpływają na zmianę poziomu osiąganych cech. Przechodząc dalej do oceny operatu i stawianych mu zarzutów należy zauważać, że poza zakresem analizy organów i sądu jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. m.in. wyroki NSA z: 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 947/21; 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15; 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2018/13, CBOSA) i to w tej sprawie uczynił. W związku z tym Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu skargi, że biegły zastosował nieprawidłową metodę wyceny, tj. podejście porównawcze pomimo braku przesłanek zezwalających na jej zastosowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wybór metody i podejścia należy do wiedzy specjalnej biegłego i ani organy, ani sąd nie mogą w kwestie te wkraczać, czy podważać dokonanych wyborów. Natomiast odnośnie "przesłanek" zastosowania metody porównawczej należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Z analizy sporządzonego operatu wynika, że wybierając tę metodę biegły znał ceny transakcyjne nieruchomości podobnych oraz ich cechy. Stosownie też do § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia wybrał jedną z dopuszczanych dla tego podejścia metod, tj. metodę porównywania parami. Odnośnie zarzutu, że biegły dokonując wyceny posiadał "znikome informacje" o transakcjach dotyczących nieruchomości podobnych w P. należy wyjaśnić, że w operacie biegły wyjaśnił w odniesieniu do ustalenia rynku, że "zebrano informacje o transakcjach nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym", i że na rynku tym stwierdzono "bardzo małą liczbę nieruchomości podobnych". Dalej wyjaśniono, że na podstawie badania lokalnego rynku nieruchomości nie stwierdzono wystarczającej liczby transakcji, która dałaby podstawy do obliczenia wag cech rynkowych z rynku. Z twierdzeń tych nie wynika jednak, jak wywodzi skarżący, że biegły nie posiadał wystarczającej wiedzy specjalistycznej, umiejętności poszukiwania transakcji, lecz że na rynku lokalnym (obszar gminy lub powiatu) w ustalonym przedziale czasowym fizycznie brak było transakcji, które można by przyjąć, jako transakcje nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a więc nie było materiału porównawczego. To zaś uprawniało biegłego do poszerzenia rynku o transakcje nieruchomościami z innych gmin – [...] i [...]. W działaniu takim Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości. Przy czym przypomnieć należy, że również analiza i wybór rynku wchodzą w zakres wiedzy specjalistycznej biegłego, wobec czego nie mogło skutecznie podważyć tych ustaleń powoływanie się przez skarżącego na "doświadczenie życiowe" i "wiedzę powszechną dostępną wynikającą wyłącznie z życia w okolicy T." odnośnie przeprowadzania w P. licznych transakcji nieruchomościami takimi, jak nieruchomość wyceniana. Skarżący zakwestionował też dobór nieruchomości podobnych wskazując, że przyjęte do porównania nieruchomości mają znacznie (nawet pięciokrotnie) mniejszą powierzchnię, niż nieruchomość wyceniana. Takie nieruchomości mają znacznie wyższą wartość, niż duże kilkuhektarowe nieruchomości, tak jak nieruchomość wyceniana. W tym zakresie zauważyć trzeba, że stawiając ten zarzut strona jednocześnie do akt składa operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie, gdzie do wyceny również przyjęto w znacznej większości nieruchomości dużo mniejsze, niż nieruchomość wyceniana, przy czym wyższa kwota ustalonej wartości nieruchomości skarżącego mimo porównania z nieruchomościami mniejszymi, wynika z odmiennej metodyki wyliczeń przyjętej w operacie przedłożonym przez skarżącego. Powoływanie się na taką argumentację nie może skutecznie podważyć prawidłowości sporządzenia zbioru nieruchomości podobnych w operacie organu. Co więcej, biegły wyjaśnił, że na rynku lokalnym dla potencjalnego nabywcy najważniejszymi czynnikami są lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa oraz warunki inwestycyjne. Cecha wielkości nieruchomości nie miała zatem istotnego wpływu na wartość nieruchomości podobnych i nieruchomości wycenianej. Sąd zauważa też, że twierdzenie o tym, iż większe nieruchomości osiągają mniejsze wartości nie znajduje oparcia w danych transakcyjnych, zawartych w operacie sporządzonym na zlecenie strony. W operacie z 29 listopada 2024 r. dwie nieruchomości o największej powierzchni 15173 m2 i 12432 m2 osiągnęły odpowiednio ceny 116,67 zł/m2 i 117,45 zł/m2, co jest ceną bardzo zbliżoną do ceny 114,71 zł/m2 uzyskaną ze sprzedaży nieruchomości w C. o powierzchni 6800 m2, a więc znacznie mniejszej. Powyższe obala twierdzenia skarżącego, że nieruchomości większe uzyskują ceny znacznie mniejsze, niż małe nieruchomości. Przeczą temu wprost dane z operatu, z którego skarżący próbuje wywieść pozytywne dla siebie skutki. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty i ich niezasadność oraz przeprowadzoną przez Sąd analizę operatu szacunkowego sporządzonego w tej sprawie należało stwierdzić, że dokument ten opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości i właściwym doborze nieruchomości podobnych. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale. W konsekwencji określenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Tak sporządzony operat jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi w załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 k.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy i takiej jego oceny organy dokonały. Dodatkowo, choć strona kwestionuje prawidłowość sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego, to jednak nie zdecydowała się na skorzystanie z trybu art. 157 u.g.n., który umożliwia dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W takim wypadku skarżący mógłby złożyć kontroperat, który to dokument - jako przygotowany przez podmiot uprawniony, mógłby podważyć prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i wyliczeń. Brak takich działań oznacza natomiast, że zarzuty strony są wyrazem jej subiektywnego przekonania, iż operat sporządzono nieprawidłowo, co nie może jednak stanowić podstawy do jego skutecznego podważenia, a co za tym idzie, wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych. Przy tym nie sposób zarzucać organowi, że sam nie wystąpił do właściwej organizacji o kontrolę sporządzonego w sprawie operatu, skoro nie powziął wątpliwości co do jego prawidłowości. W takiej sytuacji inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. W orzecznictwie podkreśla się, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych co do tego, kto ma wystąpić o ocenę operatu szacunkowego (zob. m.in. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1908/21, CBOSA). Skoro więc w niniejszej sprawie organy uznały, że operat szacunkowy nie zawiera uchybień i może on stanowić podstawę dokonania ustaleń w zakresie wysokości opłaty adiacenckiej, to inicjatywa wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych leżała po stronie skarżącego. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w toku postępowania sądowego strona przedłożyła dwa operaty szacunkowe, lecz nie mogły one stanowić dowodów służących podważeniu operatu szacunkowego przyjętego przez organy, jako podstawa decyzji. Po pierwsze, nie są to operaty wydane w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Po drugie, należy zauważyć, że operaty te sporządzono po wydaniu decyzji w sprawie, tj. w dniach 28 października 2024 r. oraz 29 listopada 2024 r. i przedłożono dopiero na etapie skargi do sądu. Wobec tego organ nie mógł poddać ich ocenie, zaś Sąd nie może na ich podstawie dokonać oceny legalności działań organów. Dodatkowo, operat z 28 października 2024 r. sporządzono dla celów wyceny nieruchomości położonej w B., gminie [...], a więc dla zupełnie innej działki i innej gminy. Odnośnie zaś operatu z 29 listopada 2024 r. dotyczącego wyceny działki skarżącego nr [...] Sąd zauważa, że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Co więcej - należy podkreślić, że operat ten został sporządzony przy zastosowaniu zupełnie innej metodologii (metoda korygowania ceny średniej), niż operat organu. Trudno w takim wypadku porównywać ustalenia tych operatów i twierdzić, że rozbieżność w ustalonej wartości wynika z błędów formalnych, kalkulacyjnych, błędnego ustalenia rynku właściwego czy nieruchomości podobnych w wycenie wykonanej na zlecenie organu. Ocena taka musiałaby bowiem obejmować stwierdzenie, która z zastosowanych metod wyceny jest prawidłowa, zaś do takich wniosków organ administracji nie jest uprawniony, gdyż oznaczałoby to wkraczanie w wiedzę specjalistyczną i podważanie tej wiedzy w przypadku jednego z operatów. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że podważenie prawidłowości zastosowanej w operacie metodologii, przyjętego rynku, zbioru nieruchomości podobnych, cech rynkowych czy współczynników korygujących mogłoby nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Natomiast przepis art. 157 ust. 2 i 4 u.g.n. nie wskazuje, aby samo występowanie różnic pomiędzy wartościami określonymi w operatach szacunkowych przesądzało o konieczności badania ich prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zob. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1953/22, CBOSA). Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W szczególności organy pozyskały kluczowy dowód w sprawie opłaty adiacenckiej, jakim jest operat szacunkowy i poddały go należytej ocenie, która nie dała podstaw do podważenia wartości dowodowej tego operatu. Ustalona przez biegłego wartość nieruchomości podlegającej podziałowi mogła więc stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, zgodnie z ustaloną przez Radę stawką tej opłaty. Prawidłowości operatu oraz działań procesowych organów nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, co wynika z powyższych rozważań Sądu. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem z takim wnioskiem wystąpił organ, a strona skarżąca nie sprzeciwiła się mu w wyznaczonym terminie.