II SA/Gd 123/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rekultywacji gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 13 sierpnia 2012 r. Starosta uznał za zakończoną rekultywację gruntów na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym O., gmina L., o łącznej powierzchni 5,112 ha. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K., właściciel gruntu, którego dotyczy wydana decyzja. Postanowieniem z 11 października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K. wskazując, że Kolegium błędnie ustaliło jakoby decyzję z 13 sierpnia 2012 r. skarżący odebrał 23 maja 2013 r., a zatem przed datą jej wydania. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 54 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 października 2012 r.. Skargę na powyższe postanowienie wniosła . Sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się jego uchylenia w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez skład orzekający, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponadto podniesiony został zarzut naruszenia art. 129 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. Uzasadniając pierwszy zarzut skarżąca Spółka wskazała, że podczas orzekania w ramach samokontroli doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania, albowiem zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. zostało podjęte przez tych samych członków kolegium (Przewodniczący – P. S. członek Kolegium A.H., którzy uczestniczyli przy wydawaniu uchylonego w tym trybie postanowienia z dnia 11 października 2012 r. stwierdzającego wniesienie przez A.K. dwołania z uchybieniem terminu. Skarżąca uzasadniając swoje stanowisko przywołała orzeczenie NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 688/09, LEX nr 597781 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07. Następnie przytaczając treść art. 54 § 3 p.p.s.a. podniosła, że ani w sentencji, ani w uzasadnieniu SKO nie wskazało, czy uwzględnienie skargi A.K.nastąpiło z tego powodu, że postanowienie z 11 października 2012 zostało wydane bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa, mimo że element ten jest obligatoryjnym składnikiem rozstrzygnięcia. Naruszenia przepisu art. 129 § k.p.a. upatruje skarżąca w uznaniu przez SKO, że skoro brak jest możliwości ustalenia terminu doręczenia A.K. decyzji Starosty z 13 sierpnia 2012 r., to należy orzec na korzyść strony i uznać, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Pozostaje to zdaniem skarżącej w oczywistej sprzeczności z treścią art. 80 k.p.a., z którego wynika że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. K. jest, zdaniem skarżącej, oczywiste. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia bowiem wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera żadnych, nawet hipotetycznych, rozważań faktycznych ani prawnych odnoszących się do relacji czasowej miedzy wydaniem, wysłaniem, doręczeniem i wniesieniem odwołania od decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy instytucja wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. po zmianie tego przepisu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie – Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji) ma zastosowanie także w postępowaniu, w którym organ kolegialny wydaje decyzje autokontrolą w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.. Na wstępie zauważyć należy, że postępowanie o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a odbiega od klasycznego modelu postępowań odwoławczych, w którym decyzja organu pierwszej instancji podlega kontroli w toku instancji przez organ nadrzędny, zastosowanie jednak odmiennego rozwiązania w tym zakresie, polegającego na dokonaniu przez ten sam organ samokontroli wydanej pierwotnie decyzji, nie może pozbawiać wnioskodawcy gwarancji procesowych, obejmujących zapewnienie mu bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, które wynikają nie tylko z ogólnych norm postępowania administracyjnego, lecz również z zasad wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe potwierdza kierunek dokonanej z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez ustawodawcę nowelizacji komentowanego przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która wyraźnie zmierza do wyłączenia pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem wprowadzenia przez ustawodawcę powołanego przepisu było zagwarantowanie stronie w postępowaniu administracyjnym bezstronności i obiektywizmu orzekania, co musiało wiązać się z koniecznością wyeliminowania sytuacji, w której pracownik, wyrobiwszy sobie określony pogląd w sprawie, dokonywałby ponownego jej rozpoznania. Zapewnienie więc stronie identycznych gwarancji także w postępowaniu, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. wymaga dokonania i uwzględnienia w pierwszej kolejności wykładni celowościowej art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przyznając jej prym nad innymi metodami wykładni. Uzasadniając możliwość zastosowania powyższego przepisu w postępowaniu zainicjowanym na skutek złożonej przez stronę skargi do sądu administracyjnego trzeba także mieć na względzie stanowisko, że skoro ustawodawca na zasadzie wyjątku wprowadził możliwość dokonania przez organ autokontroli własnego rozstrzygnięcia to z pewnością miał także na uwadze, zagwarantowanie przestrzegania wszelkich zasad postępowania wynikających z k.p.a. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ, trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Za stosowaniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu przed organem odwoławczym zainicjowanym na skutek złożonej przez stronę skargi, przemawia również okoliczność, iż powyższa skarga uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie opiera się na bezwzględnym nakazie orzekania przez inny organ, ustawiony niejako wyżej w hierarchicznej strukturze organów, w tym konkretnym przypadku przez sąd administracyjny. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. W świetle zawartego w tym samym Rozdziale art. 140 K.p.a. odpowiednie zastosowanie w niniejszym przypadku odnajdują również przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Do tych zaś bez wątpienia należy również zaliczyć przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że postanowienie z 11 października 2012 r. zostało wydane przez Kolegium w składzie: P. S., A. H. i M. J.-L. Postanowienie wydane 19 listopada 2012 r. zostało wydane przez P. S., A. H. i J. M. Bezspornie w wydaniu obu rozstrzygnięć brali udział P. S. i A. H., którzy na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym, złożonym przez skarżącego, wniesioną skargą do sądu administracyjnego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. Zasadne jest zwrócenie uwagi przez skarżącą na brak w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcia opartego 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a.. Omawiany przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., w aktualnym brzmieniu wymaga, aby uwzględniając skargę, organ stwierdził jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Warunku tego zaskarżone postanowienie wydane na podstawie tego przepisu nie spełnia. W sytuacji, gdy organ w trybie autokontroli uchyla swoją wcześniejsze rozstrzygnięcie, nie wypowiadając się wprost odnośnie okoliczności określonych w art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a., powoduje, że postanowienie już tylko z tego powodu mogłoby zostać uchylone. W konsekwencji niniejszego rozstrzygnięcia kognicja Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie uwzględnienia skargi na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesionego odwołania. W tak zakreślonych granicach sprawy Sąd nie jest uprawniony do przeprowadzenia oceny merytorycznej sprawy dotyczącej zasadności stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, zwłaszcza, ze kwestia ta będzie przedmiotem oceny Sądu w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie z 11 października 2012 r.. Mając na uwadze ważkość omówionych w niniejszym uzasadnieniu naruszeń prawa zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.