II SA/Gd 1238/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2002 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia 2001 r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta decyzją z dnia 12 grudnia 2001 r. nr [...] ustalił, po ponownym rozpatrzeniu wniosku A Spółki z o. o. – działającej z upoważnienia Miejskiego Zarządu Dróg, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Trasy Średnicowej na odcinku od km 1+631 do km 2+191. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał art. 39, 40, 42 i 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego uchwałą RMT nr [...] (Dz. Urz. W. T. nr 2, poz. 70 ze zm.) – symbol planu 0.18 KGt 2/2, uchwałą RMT nr [...] z dnia 20 grudnia 1990 r. w sprawie wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego (Dz. Urz. W. T. nr 11, poz. 71) oraz art. 104 i 130 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zamierzona inwestycja zgodna jest z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz została uzgodniona przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia 19 października 2001 r. i przez Prezydenta Miasta– Wydział Ochrony Środowiska U. M. w T. postanowieniem z dnia 27 września 2001 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. D., który zarzucił, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 28 § 1 K.p.a. z uwagi na pominięcie stron postępowania, a także z naruszeniem przepisów art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 106 § 5 K.p.a. poprzez brak umożliwienia stronom wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego skutkującym wydaniem postanowienia z dnia 19 października 2001 r. W uzasadnieniu odwołania B. D. podniósł, że na terenie, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja znajdują się obiekty objęte ochroną konserwatorską, a w postępowaniu nie dokonano uzgodnień z właściwym organem sprawującym ochronę konserwatorską. Ponadto w postępowaniu nie uczestniczyli właściciele wszystkich nieruchomości położonych na odcinkach realizacji przedsięwzięcia, m. in. właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...], w przedmiocie której w dniu 23 maja 2000 r. Generalny Konserwator Zabytków wydał postanowienie o ochronie uzgodnienia decyzji. W zakresie postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Sanitarnym odwołujący zarzucił, że postanowienie tego organu nie zostało stronom doręczone, a o jego wydaniu dowiedziały się dopiero z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 marca 2002 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że działający z upoważnienia Miejskiego Zarządu Dróg– A sp. z o. o. wystąpił z wnioskiem z dnia 15 grudnia 2000 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Trasy Średnicowej na odcinku od km 1+631 do km 2+191. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2001 r. Prezydent Miasta, po uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz Wydziałem Ochrony Środowiska UM, uwzględnił wniosek inwestora. W wyniku kontroli instancyjnej decyzja ta została uchylona w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po kolejnych uzgodnieniach z w/w organami, ponownie ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji decyzją z dnia 12 grudnia 2001 r. Rozpatrując odwołanie B. D. od tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że planowana inwestycja zgodna jest z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego, a rozstrzygnięcie organu I instancji poprzedzone zostało wszystkimi wymaganymi przepisami prawa uzgodnieniami wydanymi w trybie art. 106 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego organy uzgadniające nie naruszyły zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz art. 106 K.p.a. Z materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie wynika, że postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego zostało skutecznie doręczone skarżącemu w trybie art. 44 K.p.a. Ponadto ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących zagwarantowania w postępowaniu udziału innym podmiotom oraz ochrony konserwatorskiej wyjaśniono, że po modyfikacji przez inwestora wniosku, nie zasługują one na uwzględnienie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. D. ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący ponownie podkreślił, że nie doręczono mu uzgadniającego postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego uniemożliwiając tym samym złożenie ewentualnego zażalenia, a doręczenie orzeczenia w trybie art. 44 K.p.a. uznał za nieuzasadnione i nieudowodnione. Strona skarżąca wskazała ponadto, że modyfikacja wniosku inwestora, na którą powołuje się w decyzji organ odwoławczy, w żaden sposób nie wyłącza terenu spod zakresu ochrony konserwatorskiej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Poddając analizie treść podniesionych przez skarżącego zarzutów oraz materiał zgromadzony w aktach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (z zastrzeżeniem wyjątków nie dotyczących niniejszej sprawy) wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą lub przepisami szczególnymi. W przypadku inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska wspomniane uzgodnienia prowadziło się z właściwym powiatowym inspektorem sanitarnym. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja poprzedzona została m. in. postanowieniem Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 października 2001 r. wydanym na podstawie art. 106 K.p.a. Należy podkreślić, że przepis art. 106 K.p.a zawiera w swej treści jedną z tych regulacji postępowania administracyjnego, których związki z prawem materialnym są szczególnie silne, nawiązując wprost do prawa materialnego (w rozpatrywanej sprawie do przepisu art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), obejmując te sytuacje, w których przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Postanowienia wydane na podstawie art. 106 K.p.a stanowią element głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego już w formie decyzji administracyjnej. Status postanowień, o których mowa, wzmacnia przepis art. 106 § 4 K.p.a. przewidujący możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem postanowienia. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 K.p.a. jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy K.p.a., jak art. 7, wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 K.p.a. zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Przepis art. 106 § 5 K.p.a. przewiduje możliwość składania zażalenia na postanowienie wyrażające stanowisko organu współdziałającego. Jak pokreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS nr 8/98) w przypadku zgłoszenia zażalenia przez stronę jego rozpoznanie winno poprzedzić wydanie decyzji kończącej postępowanie w tzw. postępowaniu głównym. Wobec wskazanej wagi, jaką pełni także postępowanie uzgodnieniowe w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne, wyraźniej jeszcze rysuje się potrzeba rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, czyli bez wyłączenia spod jej obowiązywania także czynności podejmowanych przed organem współdziałającym. Jak wynika z akt sprawy zasadny jest zarzut skargi, iż skarżący o fakcie oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia (uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji) m. in. postanowieniu Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 października 2001 r. dowiedział się dopiero z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia 2001 r. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów (zwrotnych poświadczeń odbioru) świadczących o doręczeniu odpisów w/w postanowienia uczestnikom postępowania, a zatem twierdzenie organu odwoławczego, iż skarżącemu doręczono je w trybie art. 44 K.p.a. pozostaje gołosłowne. Z uwagi na treść zarzutu skarżącego zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji organ II instancji winien w/w okoliczności dokładnie wyjaśnić. Ponadto wskazać należy, że treść przepisu art. 81 K.p.a. wymaga, aby organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się z zebranymi dowodami zapoznać, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia tego przepisu, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 12 września 2001 r., a więc dokonane przed wystąpieniem organu rozstrzygającego sprawę o uzgodnienie z organem współdziałającym (w aktach sprawy brak dowodu doręczenia w/w zawiadomienia uczestnikom postępowania), nie wypełnia dyspozycji art. 81 K.p.a. Już tylko ta okoliczność uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji wydanych w niniejszej sprawie. Na marginesie wskazać również należy, że w związku z modyfikacją wniosku przez inwestora, która miała wyłączyć obszar objęty ochroną konserwatorską z zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji okoliczność ta, z uwagi na wcześniejszy przebieg postępowania (m. in. postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji) oraz zarzuty zawarte w odwołaniu, winna zostać przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób czytelny dla jej adresatów, którymi powinny być wszystkie podmioty uczestniczące w sprawie w charakterze strony. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do wymagań określonych w art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd określił w wyroku, że zaskarżone decyzje organów obydwu instancji nie mogą być wykonywane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.