II SA/Gd 124/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. G. i J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., decyzją z dnia 12 listopada 2012 r., nakazał K. i J. G. dokonać rozbiórki nadbudowanego pomieszczenia na II piętrze nad werandą na I piętrze (od strony ogrodu) o wymiarach: 6,195 m x 4,88 m x 4,84 m x 1,37 m x 1,41 m x 3,2 m w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. Ś. w G. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 10 lipca 2012 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego przy ul. Ś. w G. (pomieszczenie na II piętrze) oraz nałożył, w związku z nadbudowaniem tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę – obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2012 r. następujących dokumentów: a) zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności nadbudowy budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. Ś. w G. z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną, c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyznaczonym terminie, inwestor nie przedstawił projektu budowlanego. Nadto postanowieniem z dnia 12 września 2012 r. Prezydent Miasta G. odmówił wydanie zaświadczenia o zgodności nadbudowy budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. Ś. w G. z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym organ, działając na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zobligowany był do wydania na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy decyzji o nakazie rozbiórki. K. i J. G. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, przyznając, że faktycznie roboty zostały zrealizowane samowolnie, lecz budynek mieści się w skali urbanistycznej obiektów z sąsiedztwa. Wskaźniki urbanistyczne tj. wysokość, odległość od granicy działki nie zostały przekroczone. Przekroczone zostały zaś jedynie wskaźniki mówiące o intensywności zabudowy, które są bezpośrednio skojarzone z powierzchnią działki, przedmiotowa działka jest najmniejszą z działek w tym rejonie i stosując założone wskaźniki urbanistyczne budynek powinien posiadać o wiele mniejszą powierzchnię niż budynki z sąsiedztwa. Ponadto, organ orzekając nakaz rozbiórki powinien wziąć pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, zgodnie bowiem z ekspertyzą techniczną doprowadzenie budynku do stanu pierwotnego będzie skutkowało znaczną ingerencją w ścianę szczytową budynku i prawdopodobnie na krawędzi stropu graniczącej z budynkiem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonane przez K. i J. G. w latach 2010 – 2011 roboty budowlane polegające na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. Ś. w G. poprzez wybudowanie pomieszczenia na poziomie II pietra w narożniku od strony ogrodu – wymagały uzyskania pozwolenia na budowę a inwestorzy decyzji takiej nie posiadali. Ponadto, z postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 12 września 2012 r., wynika, że przedmiotowa nadbudowa jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2007 r. nr [...], w zakresie: powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy, wysokości zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy a także liczby miejsc postojowych. Inwestycja ta znajduje się również w strefie ochrony konserwatorskiej i projekt budowlany powinien być uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków w G. oraz z Jednostką Wojskową Marynarki Wojennej. Powyższe ustalenia obligowały organ I instancji do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Odnosząc się zaś do argumentów odwołania organ wyjaśnił, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje możliwość rozbiórki tylko części obiektu budowlanego a jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowy budynek nie stanowi architektonicznej całości, albowiem na przełomie 2010 – 2011 r. został nadbudowany poprzez wybudowanie pomieszczenia na poziomie II piętra w narożniku od strony ogrodu. Rozbiórka tylko tej części obiektu nie będzie więc stanowiła zagrożenia dla bezpieczeństwa pozostałej części obiektu. Kwestie ingerencji w ścianę szczytową budynku jak i krawędzi stropu graniczącego z budynkiem, które stanowią cześć budynku wybudowaną na podstawie pozwolenia na budowę nie mogą skutkować uchyleniem nakazu rozbiórki orzeczonego decyzją z dnia 12 listopada 2012 r. Inwestorzy powinni wykonać ciążący na nich obowiązek rozbiórki części obiektu budowlanego w taki sposób i z zastosowaniem takich środków zabezpieczających, aby nie doprowadzić do powstania stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia dla pozostałej części istniejącego obiektu. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli K. i J. G., domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez nakazanie rozbiórki części budynku, co spowoduje istotną ingerencję w podstawowe elementy konstrukcyjne budynku oraz art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez nakazanie rozbiórki części budynku mimo jedynie minimalnego przekroczenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący uważają ponadto, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 7 k.p.a. – poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Zarówno bowiem organ I jak i II instancji zaniechali dokonania dokładnych ustaleń faktycznych oraz pominęli argumenty prezentowane przez skarżących w postępowaniu administracyjnym. Organy nie uwzględniły, że skarżący podjęli starania o legalizację tej budowy w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego i w tym celu przedłożyli ekspertyzę techniczną dotyczącą nadbudowy budynku mieszkalnego. Organy nie wzięły pod uwagę, że niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zaś jedynie kilku elementów i nawet w tych przepadkach posiada niewielkie odchylenie od dopuszczalnych parametrów a projekt budynku odpowiada budynkom istniejącym w sąsiedztwie. Organy pominęły ponadto, że strony dokonały rozbiórki ściany zewnętrznej i dlatego też wydając decyzję nakazująca rozbiórkę organ powinien uwzględnić techniczne możliwości dokonania takiej rozbiórki. Z ekspertyzy technicznej wynika bowiem, że wykonanie rozbiórki budynku spowoduje istotną ingerencję w ścianę szczytową budynku i zagrozi jej bezpieczeństwu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie w związku z samowolnym dokonaniem przez inwestorów rozbudowy obiektu budowlanego organ prowadził w tym zakresie postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.). Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W toku prowadzonego postępowania organ wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 3 ustawy, zobowiązując skarżących do przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynikającą z przepisów prawa obligatoryjną konsekwencją niespełnienia tego wymogu jest nakazanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części, co wynika w sposób nie budzący wątpliwości z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący nie przełożyli w zakreślonym terminie zaświadczenia potwierdzającego zgodność zrealizowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, przeciwnie z dołączonego przez nich postanowienia z dnia 12 września 2012 r. wynika, że Prezydent Miasta odmówił im wydania takiego zaświadczenia, stwierdzając, że inwestycja narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, organ zobligowany był do orzeczenia nakazu rozbiórki z uwagi na brak możliwości legalizacji inwestycji naruszającej ustalenia planistyczne. Podnoszone przez skarżących zarzuty, iż odstępstwa inwestycji od treści planu zagospodarowania przestrzennego nie były znaczne, nie mogły być przez organ uwzględnione. Treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie daje bowiem organowi nadzoru budowlanego kompetencji do oceny zakresu odstępstw inwestycji od postanowień planu zagospodarowania przestrzennego ani nie pozostawia temu organowi luzu decyzyjnego w zakresie obowiązku nakazania rozbiórki w razie niewykonania obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania nakazu rozbiórki i nie ma możliwości uznaniowego odstąpienia od tego nakazu. Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo dokonał oceny w zakresie możliwości dokonania rozbiórki zrealizowanej części obiektu. Wykonana inwestycja polegała na dobudowie nowej części budynku już istniejącego i funkcjonującego budynku. Skoro do poprzednio istniejącego budynku dobudowano nową część, to rozbiórka tej części nie powinna naruszyć konstrukcji budynku. Rozbiórka ta polega bowiem wyłącznie na usunięciu elementów nowowybudowanych. Skarżący nie mają rozbierać poprzednio wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę obiektu, zatem prace rozbiórkowe nie powinny doprowadzić do naruszenia jego konstrukcji. Z przedłożonej przez skarżących ekspertyzy nie wynika brak możliwości dokonania rozbiórki bez naruszenia konstrukcji budynku. Zawarty w ekspertyzie zapis o konieczności ingerencji w ścianę budynku dotyczy zmiany otworów w tej ścianie w związku z nową aranżacją w budynku, nie świadczy natomiast o braku możliwości nakazania rozbiórki części obiektu bez zagrożenia dla jego konstrukcji. Inwestorzy samowolnie realizujący inwestycję liczyć się muszą z konsekwencjami takiego działania i koniecznością wykonania odpowiednich robót w związku z orzeczonym nakazem rozbiórki, zabezpieczających jej prawidłową realizację. Wskazać należy, że brak jest prawnej możliwości zalegalizowania przez organ nadzoru budowlanego wybudowanej samowolnie części budynku naruszającej ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Orzeczenie takiego nakazu ma charakter bezwzględny. W przypadku gdy dokonanie rozbiórki powoduje zagrożenie konstrukcji pozostałej części obiektu, orzeczenie rozbiórki następuje z zastosowaniem normy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, umożliwiającej rozszerzenie katalogu nałożonych na inwestorów obowiązków o doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę, jako niezasadną.